中共杭州市委、浙江省杭州市人民政府


中共杭州市委、杭州市人民政府关于印发《杭州市构建反腐保廉体系的实施规划》的通知

市委〔2003〕8号

各区、县(市)党委和人民政府,市直属各单位:　
根据市委常委会意见,现将《杭州市构建反腐保廉体系的实施规划》印发给你们,请结合实际认真贯彻实施。



中共杭州市委
杭州市人民政府
　2003年4月10日

　
杭州市构建反腐保廉体系的实施规划


　　坚决反对和防止腐败,是全党的一项重大的政治任务。构建反腐保廉体系,是贯彻党的十六大精神,实践“三个代表”重要思想,坚持从严治党、从严治政方针,标本兼治,综合治理,深入推进党风廉政建设和反腐败斗争的一项重要举措。反腐保廉体系以社会主义市场经济的发展为基本导向,通过加强教育、发展民主、健全法制、强化监督、创新体制,更深入系统地从源头上预防和治理腐败。要在过去几年党风廉政建设和反腐败工作的基础上,用5年左右的时间,在全市初步建立起与社会主义市场经济体制相适应的反腐保廉体系,使腐败现象蔓延的势头得到有效遏制,为我市“构筑大都市、建设新天堂”,率先基本实现现代化提供良好的发展环境和坚实的政治保证。
　　一、构建反腐保廉体系的基本原则
　 (一)整体规划、系统构建的原则。坚持依法治国和以德治国相结合的方针,按照系统论方法,在体制、机制、法制和制度等方面,加强整体规划,利用多种手段,综合治理,整体推进。
　　(二)与时俱进、改革创新的原则。结合深化经济、政治、文化体制改革,剖析腐败现象滋生蔓延的特点、规律和缺陷性制度成因,用改革的思路全过程遏止腐败行为发生的“可能性空间”,开辟符合杭　州实际且行之有效的反腐保廉新路。
　　(三)突出重点、循序渐进的原则。既立足当前,将预防腐败的重点放在腐败现象易发、多发特　别是涉及“权、钱、人”的重点部门和领域,制定相应的重点防范制度和措施;又着眼长远,预测今后腐　败现象的可能走势,增强工作的前瞻性和主动性,确定各个时期的预防重点,坚持边研究、边试点、边　实施、边完善,实现既定目标。
　　(四)权力制约、效率统一的原则。既体现以权制权,使权力与权力之间相互监督、相互制约,又避　免因分权过细导致权力行使效率降低问题,将预防腐败与提高党政机关工作效率、降低管理成本有机结合起来,保廉洁、促高效,争取良好的综合效益。
　　(五)齐抓共管、全社会参与的原则。按照反腐败领导体制和工作机制,在市委的统一领导下,加强分工与协调,整合一切可利用的资源,充分调动全社会的积极性,形成预防和治理腐败的整体合力。
　　二、反腐保廉体系的主要内容
　 (一)建立和健全干部选拔、任用、考核、激励机制
认真贯彻执行《党政领导干部选拔任用工作条例》和《深化干部人事制度改革纲要》,深化干部人事制度改革,创新干部选拔、任用、考核、激励机制,推进干部工作的科学化、民主化和制度化,防止和纠正用人上的不正之风。
　　1、完善领导干部的选举、选拔制
　市和区、县(市)两级党委常委会选拔任用干部实行无记名投票表决。区县(市)党委、政府正职和市直单位党政正职,应由市委常委会提出人选,提交市委全委会表决;市委全委会闭会期间,由市委常委会票决,决定前应征求市委全委会成员的意见。
　　党政机关和国有企事业单位领导职位实行公开选拔和竞争上岗制度,逐步增加公开竞争职位并扩大范围。党政机关部分专业性较强的领导职务实行聘任制。
　　农村党支部换届选举实行“两推一选”制。通过规范程序,将党员和群众公认的符合条件的人选,选入新一届党支部领导班子。
　　2、完善民主推荐制
　选拔任用党政领导干部,必须经过民主推荐提出考察对象。民主推荐包括会议投票推荐和个别谈话推荐。民主推荐结果在1年内有效。
　　个人向党组织推荐领导干部人选,必须负责地写出推荐材料并署名。经组织(人事)部门审核后,按照规定程序进行民主推荐。所推荐人选必须是所在单位多数群众拥护的,否则不得列为考察对象。
　　3、完善干部考察、任用和考核制度
实行干部考察预告制和任前公示制,广泛听取群众意见,对群众反映的情况和问题必须负责地了解、核实。建立健全领导干部及后备干部廉政档案制度,实行党风廉政“一票否决制”。
　　加强对干部选拔任用工作的监督管理,实行党政领导干部选拔任用工作监督责任制和党政领导干部选拔任用工作回避制度,建立党政领导干部选拔任用工作失察失误追究制。
　　根据干部不同层次、不同职务的特点,研究制定科学的考核指标体系,严格按规定进行年度考核、届中考核和届末考核。领导干部在年度考核中,民主测评不称职票达三分之一以上,经组织考核认定为不称职的,一般应免去现职。
　　4、完善领导干部交流和回避制度
实行有审批权部门的公务员定期岗位轮换制,推进重要部门和重要岗位领导干部交流制度。干部交流的重点是县级以上地方党委、政府的领导班子组成成员,纪委、法院、检察院和掌管人、财、物审批权的重要部门和岗位的领导干部。党政机关内设机构在同一重要职位任职时间较长的,应当定期　交流或者轮岗。推行优秀中青年干部和后备干部跨单位、跨行业交流任职制度。
　　担任县(市)委书记、县(市)长职务以及县(市)纪检监察机关、组织部门、法院、检察院和公安部门主要领导职务的,一般不得在本人成长地任职。
　　5、建立领导干部“能下”的相关制度
　 探索领导干部职务任期制。对选任制干部严格执行任期任届规定。实行党政领导干部任职试　用期制度。对委任制干部逐步实行任期制。
　　建立调整不称职领导干部制度和辞职制度。辞职制度包括因公辞职、自愿辞职、引咎辞职和责令辞职制。领导干部因失职造成重大决策失误、导致重大损失的,应引咎辞职或责令其辞职。
　　6、健全党政机关工作人员的激励和保障制度
定期评选、表彰和奖励廉洁从政、勤政为民的先进典型。加大对先进典型提拔使用力度,符合提拔使用条件的先进典型优先提拔,树立良好的用人导向。
　　健全与岗位目标考核挂钩的考核和奖励制度。完善干部职务和职级相结合的制度以及党政机关　工作人员的增资机制、养老保障制度。取消市直各单位自行设定的各种补贴,实行统一的岗位津贴标　准,建立公平、合理的干部福利分配制度。
　　逐步建立党政机关工作人员廉政保证金制度,设立个人廉政保证金专用账户。探索职务消费货币化改革的有效途径,积极稳妥地进行公务接待、公务用车等职务消费制度改革。
　　(二)建立和健全公共权力运行机制
　 加快政府体制改革和权力结构的调整,充分发挥市场机制配置社会资源的基础性作用,建立和完　善与市场经济相适应的行政权力运行机制。按照公共财政的要求,积极推进财政管理制度改革,强化政府对财政性资金收支的管理,堵塞管理漏洞,从财源上遏止腐败。加强国有资产管理,实现国有资产保值增值。
　　1、规范行政许可和审批权
依法规范行政审批权。依据国家法律、法规、规章,严格界定许可和审批的对象、内容、条件、程序、时限,进一步削减行政许可和审批事项,压缩行政审批环节,减少审批自由裁量权。
　　进一步改进行政审批方式。扩大联合审批和部门会签的范围,完善“窗口式”办文审批,办好各类集中办事中心。优化审批流程,减少前置审批,完善并联审批办法,提高行政审批效能。构建网上审批系统,为行政审批制度改革提供先进的技术平台。
　　加强对行政审批的监督、管理。建立和健全审批事务行政公开、行政听政、公务回避、职能分离、审批时效等相关制度。
　　2、扩大和完善社会资源的市场化配置
　 推进有形土地市场建设。规范土地使用权交易,对经营性土地实行招标、拍卖、挂牌交易,完善土地储备中心市场化运作。实行“法定图则”,规范各类建设用地尤其是房地产用地行为,建立健全项目竣工后用地情况复核验收等制度。
　　完善有形建设市场。扩大建设工程进入市场公开招投标的范围。按照“无标底”招投标原则,规范承发包交易行为,充实健全专家库,加强项目经理和评标专家管理。加强“杭州市建设工程交易信息”建设。开展建设领域违法违纪行为举报工作,实施工程建设违法违纪行为警示等制度。推进小型工程有形市场建设。
　　规范企业产权交易行为。国有、集体企业,包括拥有国有、集体资产的公司制企业,凡发生整体或部分产权有偿转让等行为的,必须通过产权交易机构公开交易。坚持公开、公平、公正原则竞价出售,规范操作,杜绝场外交易行为。
　　3、发挥中介组织和行业协会的监督作用
加快中介机构与政府有关部门的全面脱钩,理顺并规范中介机构、行业协会与政府的关系,发挥中介机构、行业协会在维护社会主义市场经济秩序和社会经济监督中的作用。
　　培育和规范中介机构,促进中介市场的健康发展。推行中介机构准入制和备案制,制定行业自律规范和惩戒规则,加强对社会中介机构的信用监管。
　　4、完善财政预算制度
行政事业单位的收支全部纳入部门预算管理、全面实行部门综合预算。用“零基预算”方法编制预算,规范编制程序。严格界定各种经费的支出范围和支出标准,硬化预算约束。实行预算编制、执　行和监督三分离制度。建立专项资金预算编制的科学评审机制。
　　5、推行财政国库管理制度改革
建立国库单一账户体系,加大预算执行的监督力度。改革财政资金收入收缴制度和支出支付管理制度,建立健全财政国库管理信息系统和现代化支付系统,建立财政国库收付执行机构,逐步实现由国库单一账户核算所有财政性资金的收入和支出。
　　深化会计集中核算。进一步加强财务监管,部门往来款进入会计核算中心管理。逐步从会计集　中核算制度向国库集中支付制度转变。完善村账委托乡镇管理和乡镇会计核算中心的有关做法。
　　6、完善政府投资管理制度
　建立政府投资工程项目储备库,完善重大投资项目论证制及决策失误追究制,提高政府投资项目　的规划性和决策科学性。建立重大政府投资项目公示制,增加政府投资的透明度。严格实施政府投　资项目评审制度和财务决算制度,建立重点工程建设项目会计委派制度,强化财政对政府性投资项目　的造价管理。
　　7、规范行政性收费行为
　全面清理现有行政性收费规定,取消各类不合理收费项目。对确需收费的,应向社会公布收费依　据、收费标准,接受群众监督。保留的行政性收费,要严格实行“收支两条线”管理和票款分离制。
　　8、完善政府采购制度
贯彻实施《政府采购法》,规范政府采购行为。明确政府采购管理和运作的职责,实行政府采购办　与采购中心分离。加强预算采购,提高公开招标率,扩大采购覆盖面和集中采购规模,建立供应商库、专家库、商品信息(价格)库。加强政府采购信息化建设,探索实行网上采购办法。
　　9、加强对国有资产的监管
建立履行出资人职责,享有所有者权益,权利、义务和责任相统一,管资产和管人、管事相结合的　国有资产管理体制。继续探索有效的国有资产经营体制和方式。构建符合现代企业制度要求的监　管机制。进一步完善营运机构的法人治理结构。
　　健全完善企业内控制度。强化外部监督,推行下派财务总监和外派董事制度,执行企业会计信息抽查制度和财务审计制度,建立国有资产营运考核体系和经营者绩效奖惩制度。深化产权制度改革,建立与产权交易相配套的国有资产产权转让制度、企业改制重组制度。
　　(三)建立和健全监督制约机制
　建立和完善与社会主义民主政治相适应的监督机制,改进监督方式,创新监督手段,完善监督制度,强化监督合力,把监督纳入规范化、法制化的轨道。
　　1、加强党内监督
坚持民主集中制。遵循领导班子议事规则和决策程序,按照“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的原则开展工作。完善重大决策集体研究决定制度,重要人事调动和任免、大额度资金安排和使用、重大工程项目的确定等重大事项必须经集体讨论决定,防止个人或少数人说了算。
　　完善领导班子民主生活会制度。增强民主生活会的思想性和原则性,广泛听取并收集群众意见,积极开展批评和自我批评,认真落实整改措施。坚持领导干部参加下一级单位民主生活会制度。
　　认真执行党内监督五项制度,坚持和完善党风廉政建设巡视制度,重点加强对党政“一把手”的管理和监督。认真落实《廉政准则》等领导干部廉洁自律各项规定。严格执行领导干部重大事项报告制度,推行领导干部述廉制度和廉情公开制度。按照中央规定,逐步推行领导干部财产申报制度。
　　建立党代表活动制度。组织党代表开展视察、调研活动,检查和监督党委及其工作部门有关工作的落实情况。建立代表团或代表小组活动制度、视察制度、重大事项通报制度、代表评议工作制度、代表信访接待制度、代表活动报告制度。
　　强化党的纪检机关的监督职能。充分履行《中国共产党章程》赋予的职能,加强对领导班子和领导干部行使权力的监督。从不同层次、不同岗位领导活动的特点出发,积极探索实施有效监督的途径和办法,努力做到领导干部的权力行使到哪里、领导活动延伸到哪里,党组织的监督就实行到那里。
　　2、加强人大依法监督
加强立法监督。人大常委会在制定地方性法规时,要把反腐保廉作为立法工作的一项重要内容,建立起依法行使权力、预防腐败现象的法规制约机制。
　　依法审议“一府两院”的工作报告,认真开展执法检查,加强内务司法监督。拓展人大代表和人民群众参政议政渠道,深入了解和充分反映民意。对有关问题提出具有法律约束力的意见,督促有关部门限时整改。
　　加强对人大及其常委会选举、任命干部的监督。坚持和完善人大常委会任命干部述职评议制度。建立人大及其常委会拟任干部的任前法律考试和拟任法律职务干部的任职资格认定制度。依法实行人事否决权和罢免权。
　　加强对政府财政预算及其执行情况的监督,形成规范的预算监督程序,加强对财政预算的实质性　监督,提高预算审查监督工作的质量。
　　3、加强政协民主监督　
完善政治协商制度。党委、人大常委会、政府制定大政方针和作出重大决策及有关重要人事任　免前,要充分听取政协和各民主党派、工商联以及无党派代表人士的意见。
　　坚持政协委员视察、评议和质询制度。健全向政协和各民主党派、工商联以及无党派代表人士通报工作的制度。定期组织委员视察。
　　开展政协委员与执纪执法部门联合检查活动,对部门和行业的工作作风、服务质量进行检查、评　议,并转达群众意见,督促解决群众反映强烈的热点、难点问题。
　　4、强化政府行政监督部门的监督职能
强化行政监察职能,加强廉政监察和效能监察。对政府重大决策部署的贯彻落实、重大投资及建设项目的运作和行政管理中的突出问题开展监督检查,促进政府机关及公务员廉洁、高效行政。
　　加强行政监察法制建设,推进行政监察工作规范化、制度化。
　　强化审计监督职能。落实领导干部经济责任审计制度。建立专项审计制度,开展政府采购审计、重点工程审计、政府收费审计、基金管理审计、专项资金审计。建立重大审计公示制度。加强本　级预算执行情况和下级政府财政决算审计,建立健全乡镇审计机构,加强对乡镇和村级经济的审计监　督。
　　强化财政监督职能。建立财政监督检查工作　机制,加强对财政经济政策、财政分配政策、财政预算收支及财政法规制度执行情况等方面的监督检查,形成事前参与、事中监控、事后检查的全过程监督工作格局。抓住财政管理中的薄弱环节、社会关注的热点问题开展专项检查。
　　5、加强社会公众监督
进一步扩大基层民主,充分发挥群众监督作用。健全民主制度,发展民主形式,保证人民群众依法行使民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的权利。推行政府信息公告和政情发布制度,扩大群众知情权。拓宽群众参与政府决策的渠道,健全听政制和重大决策群众审议制,落实群众参与权,深化政务公开、厂务公开、村务公开工作,积极推行民主评议、质询听证等民主形式,保证权力公开、公平、公正运行。
　　探索群众监督与专门机关监督相结合的新路子。深化满意单位不满意单位评选活动,办“12345”市长公开电话和“96666”党政机关服务态度和效能投诉电话,建立领导干部在社区情况信息反馈制度。进一步拓宽信访举报渠道,建立方便快捷、统一有序的廉政投诉网络和信息交流传递系统。健全信访举报制度,认真办理信访举报事项,保障举报人的合法权益。
　　6、加强新闻舆论监督
　充分发挥新闻舆论监督作用。建立完善新闻发布会制度,重大政策的出台、重要活动的开展和党风廉政建设方面的重大事项、典型大案要案的情况,及时向社会和市民群众通报。对群众关注的热点、难点问题,要加大新闻舆论监督力度,督促问题的解决。
　　加强对新闻舆论监督的组织领导,保证新闻舆论机构有充分的知情权、监督权和批评权,确保新闻舆论监督客观、公正。
　　7、健全信用制度
推进社会信用体系建设。发挥政府在信用建设上的主导和示范作用,建立健全信用制衡、信用惩罚、信用激励机制。建立杭州企业信用咨询网,对有违纪违法行为的企业试行企业登记警示制度,并通过信用发布制、公告制,向社会开放企业信用状况综合数据系统。根据全国统一部署,推进个人信用体系建设,在公务员和经理人中建立个人信用联合征信服务系统、信用评级管理制度和个人“不良记录”档案。认真落实存款实名制,大力推行信用卡等信用交易方式,减少现金尤其是大额现金交易。
　　(四)建立和健全教育防范机制
要将党风廉政宣传教育纳入全党宣传教育的总体部署,贯穿于对领导干部的培养、选拔、管理、　奖惩等各个环节之中。根据形势发展的需要,不断丰富内容、创新载体、扩大领域,提高宣传教育的覆　盖面和影响力,增强针对性和有效性,不断形成廉洁光荣、腐败可耻的良好社会舆论氛围,筑牢党员　干部的思想道德防线,抑制产生腐败的动机。
　　1、完善宣传教育工作机制和制度
确立党风廉政宣传教育的“大宣教”格局。建立健全由纪检监察、组织、宣传、党校以及新闻出版、文化艺术等单位参加的联席会议制度,逐步形成职责明确、协调配合的工作机制。认真落实党员　领导干部中心组学习、双重组织生活和党员“三会一课”等制度。建立健全新提拔领导干部廉政专题　教育制度、廉政谈话教育制度等各项工作制度。
　　党风廉政教育要纳入各级党校的教学计划,作为对各级党政干部学习培训的必修课程。组织、人事及其他有关部门进行干部培训时,应安排党风廉政教育内容。
　　2、营造良好的反腐倡廉舆论氛围
　 加强阵地建设。继续办好《廉政经纬》电视专栏和党风廉政宣传刊物,建立廉政网站和党风廉政　教育基地,不断开辟新的途径,多渠道宣传党风廉政建设和反腐败工作。有针对性地制作广播、影视、广告等宣传教育产品,编撰、印发党风廉政宣传资料,以丰富多彩的优秀作品教育、引导广大党员干部。培育一支以纪检监察宣传教育干部为主要骨干、社会各界优秀人士共同参与的党风廉政宣讲队伍,开展群众性的党风廉政宣传教育。
　　3、创新教育载体,丰富教育内容
加强理想信念和优良传统教育。深入开展“三个代表”重要思想教育活动,教育广大党员干部坚定马克思主义信仰,坚定社会主义信念,坚持立党为公、执政为民,保持党的先进性和纯洁性。
　　开展主题教育。针对一个时期党风廉政建设形势和党员干部思想状况,研究、确定党风廉政教育要解决的主要问题,每年确定一个主题,选择恰当载体,集中开展全市性的党风廉政教育活动。
　　进行正反典型教育。有计划地总结宣传先进典型,剖析典型案例,并通过报告会、观看录像、“现身说法”等多种形式,加强对党员干部的示范教育、警示教育。
　　加强党纪政纪条规知识教育。利用《杭州市党纪政纪知识学习测试系统》,开展党纪政纪知识普及教育。利用典型案例广泛开展以案论纪教育。
　　4、实施分层施教
　 对党政主要领导、新提拔领导干部、中青年后备干部、普通公务员、主要领导干部配偶、有信访反映的党员干部、案发单位的党员干部、被立案检查的党员干部、受党纪政纪处分的党员干部等教育对象,要区别不同层次,采取不同的教育内容和教育方法,增强教育的针对性。
　　5、探索廉政教育新路子
加强对青少年的廉政教育。根据不同年龄段的心理特点和认知水平,利用多种寓教于乐的形式,使广大青少年从小树立良好的道德品质。实行公务员宣誓制度,对新提拔任用的领导干部和新录用的公务员,举行宣誓就职仪式,增强他们的荣誉感、使命感和责任感。探索社区开展廉政教育的新模式,开展“廉洁文明家庭”评比活动,为党员干部在“八小时”外营造良好的廉政教育氛围。
　　(五)建立和健全查办惩戒机制
严格依纪依法查办案件,继续加大查办大案要案的力度,综合分析办案的政治、经济和社会效果。不断探索办案的新思路,改进办案方法和手段,将查办与防治相结合,发挥查办案件在预防腐败和治本方面的建设性作用。
　　1、完善查办案件领导体制和协作办案机制
切实加强党委、政府对查办案件工作的领导。各级党组织必须认真查办职责范围内的案件。纪检监察机关在集中力量查办比较复杂案件的同时,要充分发挥组织协调作用。完善反腐败斗争联席会议和查办大案要案协调小组的工作机制,建立健全纪检监察、法院、检察、公安、审计等部门协同办案的各项制度,形成办案合力。
　　2、突出查办案件的重点
根据新的历史条件下腐败现象滋生蔓延的特点、规律,在继续坚持以“三机关一部门”和县处级以上党政领导干部为查处重点的同时,深入市场经济新领域、腐败现象和腐败案件的易发多发部位和环节,及时发现、查处严重违纪违法案件。重视查办基层干部以权谋私、侵害群众利益的案件。创新办案思路,拓宽案源渠道,及时发现、揭露和惩处腐败分子。
　　3、完善惩处腐败分子的有效制度
严格执纪执法,在充分运用法律制裁、纪律处分和组织处理等手段的同时,加大对腐败分子的经济处罚和追缴力度,设立职业资格限制和剥夺制度,限制其从业资格,增大腐败行为的风险和成本。
　　4、注重查办案件的综合效果
坚持惩处与保护、惩处与教育的有机结合,实施个案预防,剖析违纪违法案件发生的原因,寻求有效预防的对策。实施同步、系统(行业)预防,及时发现苗头性、倾向性问题,制定规范措施,防止腐败现象的进一步蔓延和恶化。
　　(六)建立和健全廉政预情机制
充分利用现有信息网络,进一步拓宽信息渠道,全方位收集与反腐倡廉工作有关的信息资料。重视对各类信息的分析与研究,及时准确地提出廉政预情报告,为廉政教育、制度防范、加强管理和强化监督提供完整准确的决策依据,提高反腐倡廉工作的科学性、前瞻性和主动性。
　　1、加强廉政预情网络建设
组建廉政预情组织网络。网络单位包括市纪委、市检察院、市信访局、“12435”市长公开电话受　理中心、“96666”党政机关服务态度和效能投诉电话受理中心、市各新闻媒体等群众传递信息比较集　中的部门和单位。在各网络单位内部形成信息畅通、传递便捷的反馈搜集系统。
　　聘用廉政预情观察员。主要以各级特约党风监督员和特约行政监察员、行风监督员和反腐败咨　询委员为基础,适当扩大到律师、记者等职业群体,　广泛收集社会各阶层的廉政预情信息。设置廉政　预情直报点,有代表性地选择部分乡镇(街道)、企业、社区(村)和权力相对集中又容易滋生腐败的行　业、领域作为信息直报点,从社会层面收集廉政预情信息。
　　2、突出收集廉政预情信息的重点
借助廉政预情网,重点收集党风、政风和社会风气有关的信息。主要包括:对党风廉政建设和反腐败斗争意见、建议;不同时期、不同领域、不同层级党员干部思想状况;政策法规和规范性文件或措　施的贯彻落实情况;倾向性、苗头性问题及群众反映突出的问题;在现行体制机制制度中存在的问题;案发单位现行管理制度存在的漏洞;重大工程同步预防情况;在党风廉政建设和反腐败斗争的工作实践中取得的成果、经验、做法等。
　　3、建立信息平台进行预情信息的分析与研究
　 建立多种类型的廉政预情信息平台,如《信息参考》、《情况反映》、《工作简报》等。对收集到的党风、政风和社会风气有关的信息进行分析研究,并提出相应的办法和措施。尤其要加强对经济转轨、体制变革时期新政策的研究,检视新政策法规可能存在的缺陷和漏洞,加强对国外反腐败情况的研究,吸取先进经验和成功做法。
　　4、建立党风廉政建设和反腐败成效评价标准
强化廉政预情公众调查职能,借助现有的机关和社会调查咨询机构的力量,定期进行问卷调查、民意测评,尝试建立廉政指数、行风评价指数,确立党风廉政建设和反腐败成效评价标准。
　　(七)建立和健全组织保障机制
坚持“党委统一领导,党政齐抓共管,纪委组织协调,部门各负其责,依靠群众支持和参与”的反腐败领导体制和工作机制,逐步建立和完善与反腐保廉体系相匹配的组织保障机制,为反腐保廉体系的正常运行提供组织保证,确保反腐保廉体系渐趋完善。
　　1、加强统一领导
在市委、市政府的统一领导下,把构建反腐保廉体系作为全市经济社会发展的重要任务,融入经济、政治、文化建设的各个领域,一起研究、一起部署、一起实施、一起落实。
　　建立构建反腐保廉体系领导小组及办公室,与反腐败斗争联席会议合署办公。建立相关的工作　制度,加强对全市构建反腐保廉体系实施规划的组织、协调与监督。
　　2、广泛宣传发动
通过多种形式,宣传构建反腐保廉体系的战略意义,调动各方面力量,形成各部门一起动手、各领域协调行动、全民积极参与的工作局面,确保反腐保廉体系各项措施的顺利实施。
　　3、抓好各项任务的分解落实
按照总体规划、分步实施的原则,反腐保廉体系领导小组办公室每年制定年度工作计划,并分解　落实责任单位。市直各单位要根据本规划的总体要求和有关责任分工,结合实际,进一步细化工作目标和措施,一级抓一级,层层抓落实。
　　各级党委、政府和职能部门的领导班子和领导干部要按照党风廉政建设责任制的要求,根据责任　分工,切实承担起领导责任;市委、市政府每年组织一次党风廉政建设专项检查,并将检查和考核结果　作为领导班子业绩评定和领导干部奖惩、任用的重要依据,以加强对本规划实施情况的检查和考核;　要严格责任追究,实施过错责任追究制。
　　各区、县(市)也应出台相应的构建反腐保廉体系实施意见。
　　本实施规划从2003年起全面实施。

民事诉讼中的调解与地方保护主义

邵东县人民法院 刘海涛

经济的市场化、一体化、现代化势必以法治的现代化为前提。当前，随着司法改革足音的不断切近和《人民法院五年改革纲要》的颁布，人们的目光已越来越多地投注于对司法公正的追求。在这样一种背景下，地方保护主义及其恶果也越来越凸显，成为我们司法改革中亟待解决的一个重要问题。应当认识到，地方保护主义作为一种区际间对资源分配、人才交流、市场交换的不合理干预和控制，是因为各区际间狭隘的局部利益所致，其本质是违法的。而法院审判工作中的地方保护主义，却有其体制上、经费保障制度上的深层原因。因此，从制度上改变目前我国司法权地方化、各级法院人、财、物受制于地方政权的状况，是我们克服审判工作中的地方保护主义，以维护司法公正的根本途径。关于变更人民法官的产生方式、人民法院领导体制和经费保障机制等方面的论述因而也常见于智者论述中。但是，囿于宪法修改的严谨性和政治体制改革的长期性、渐进性，上述措施在一定时期内还难以实现。本文试就民事诉讼调解中的地方保护主义及其克服作一浅探。或可以完善民事诉讼中的调解制度为契机，寻找一个较为便捷的限制地方保护主义及司法腐败蔓延的切入点。


一、现行民事诉讼调解制度的负面评价
现行民事诉讼中的调解制度肇始于民主革命时期，并在其后不断得到巩固和发展。应当说，这一制度契合了改革开放前的社会实际，与当时社会利益的单一化、经济活动的计划化、法律的简约化、权利观念的淡漠化是相适应的。它继承了我国“轻法理重人情”，“以和为贵，以人为本，重义轻利”的儒家传统道德基础。同时它更满足了“平和地解决纠纷”以维护政权稳定和社会稳定的单一诉讼价值标准。但是，随着社会主义市场经济体制的逐步建立和完善，一些旧有的社会价值观发生了变化，利益主体越来越多元，权利观念越来越鲜明，国家权力在市民生活中的许多领域逐渐淡出，人们对诉讼目的的追求已越来越多地转向正义的实现而不再满足于仅仅是纠纷的解决，由此，调解制度的某些弊端尤其是其制度框架设计上的某些不合理之处也日渐显现。
1、民事诉讼中的调解弱化了实体法对法官的约束
毫无疑问，司法权的本质决定了我们对法官的判决有着严格的合法性要求。这种严格要求体现在法官对每一权利主张的肯定或否定都应具有实体法规范的支撑。判决对实体法规范的遵循是无条件的，非此不可的。这也是判决产生强制力和得以有效实现的前提和依据。而在民事诉讼中，调解协议的达成以诉讼当事人的自愿为基础，这其中包含了诉讼当事人对其诉讼权利和实体权利的处分。故调解的合法性要求仅体现在“调解协议的内容必须不违反法律”。也就是说，只要调解协议的内容不违反实体法的禁止性规定就是允许的，即使其并未严格遵循实体法的规范。因而,在实体法的适用上， 调解具有相当大的灵活性。调解对实体合法性的要求比判决显然要宽泛得多。概而言之，调解协议的合法需要满足的只是以下两个条件：a.内容不违反法律的禁止性规定；b.调解协议的达成系出于当事人自愿。如果对之进行更深入的分析，我们就可以发现这样一种情况：从表面上看，当事人在调解中作出的让步是对其民事权利自愿作出的处分，因而无懈可击。实际上，这一处分行为往往并非出于当事人自愿，而是在法官的暗示、诱导甚或是别有用心的压制下作出的。由此可见，正是“自愿处分”中不可避免地掺入了权力意志和地方不法干预的因素，使得这种“自愿”显得格外暧昧。这样，就使得诉讼的结果可能被实体法规范之外的其它因素所左右。所以说，调解弱化了实体法对诉讼活动应有的约束。
２、民事诉讼中的调解弱化了程序法对法官的约束
审判权基于其“居中裁判”的特质又使得司法独立成为法制基本原则，乃至于权力机关的监督也被限制在事后监督的范围内，而无法对司法不公起到直接的事前防范作用。至于其他组织对法院、法官的监督更受到了种种限制（尽管这些限制是正当的而且绝对必要）。因而，强调程序正义，以细致、严整的强行性程序规范来约束法官，防止审判权的滥用也就成了最有效、最主要的办法。而当法官采用调解方式解决纠纷时，由于纠纷的解决是以当事人合意为基础的，所以调解在程序上不必像判决那样严格按照诉讼法的规定进行，而更具某些非程序化的特点。例如，法官可以主动地决定诉讼进入调解程序，可以随意选择“背靠背式”调解或“面对面式”调解，这种权力的随意性实质上是以对当事人的部分诉讼权利进行限制为代价的，也使得法官对其司法权的行使悖离了其应当具有的被动性的特点。通常观念甚至认为，调解制度在民事诉讼中的运用，其目的之一就是为了简化诉讼程序，便利群众。显然，这就使得法官可因调解而脱离程序法的规范和约束，造成其行为失范和诉讼活动的无序，并进而导致实体上的不公。
３、民事诉讼中的调解弱化了审判监督机制对司法不公的防范作用
对于一个案件而言，判决可能会导致一方当事人因不服而上诉。一审法院处于地方权力和地方意识的包围中，相对而言，二审法院就显得超脱许多，因而上诉审作为对一审裁判的一种重要的监督方式，对防范司法不公尤其是防范地方保护主义具有极其重要的作用。但是，由于调解是以双方当事人合意为基础的，因而具有不可上诉的特点。这一对当事人上诉权的限制导致了上诉这一重要监督机制对调解不复存在。法官所须承担的诉讼风险也因此大大下降。显然这不利于督促一审法院严肃执法。同时，虽然民诉法允许当事人对已经发生法律效力的调解书申请再审，但对申请再审的理由作了严格限制：即民诉法第一百八十条所规定的“调解违反自愿原则或者调解协议的内容违反法律”。并且，要求当事人就此负举证责任。实际上，由于调解过程的非程式化和随意性特点，当事人很难在事后将调解的具体过程予以再现，因而也就无法举证证明法官在调解中违反了自愿原则。所以申请再审成功的可能性相当小。这就使审判监督机制难以启动。在监督机制被极大弱化的情况下，很难想像司法公正能仅依靠执法者的内在约束而得以实现。
综上所述，由于民事诉讼中调解制度的负面因素存在，实际上使得法院和法官对个案的处理有可能游离于程序法和实体法规范之外，这在客观上就为地方保护主义在民事审判工作中的滋生和蔓延提供了得天独厚的便利条件。

二、民事诉讼调解中的地方保护主义及其体现
现化法制观念普遍承认：“不受限制的权力必将导致腐败”。因此，一整套严谨、完备的诉讼程序制度的制订和遵行，以及相对完善的实体法规范，是促进司法公正，防止司法权滥用的基本前提。如前所述，在我国目前体制下，尚不能从根本上消除地方保护主义的产生。而民事诉讼中的调解制度又因其本身的缺陷和执行中的不规范，使得法院和法官的审判权在某些方面得到了不合理的自由发挥空间。显然，这就不可避免地导致了地方保护主义在民事诉讼调解过程中的肆意猖镢。
1.现行调解制度本身的负面因素导致地方保护主义获得极大的滋生空间。
地方保护主义往往从人事任免、财政政策、人情往来等各个方面影响和干扰法官的审判活动，有时还以“注重案件政治效果、社会效果”、“为经济建设保驾护航”等面目出现。而其维护地方不法利益的初衷显然与大一统的立法存在着尖锐对立。这种尖锐对立往往使法官无所适从，陷入尴尬境地。依法审判可能招致地方保护主义者的不满，进而在人事、财政等方面陷入不利；违心地错判虽然使地方不法利益得逞所愿，却又难回避法律本身的评判，和上诉审、再审的检验。不得不承认，在这种两难境地中，无奈的法官们往往正是籍调解制度所展拓的疏漏之处，才得以“突围而出”。从而在合法的案件处理结果之外，寻找到一种既维护本地方的不法利益，又不受监督机制约束，更无需承担诉讼风险的结案方式。而对更多具有强烈护法意识的法官来说，也正是因为调解制度的种种缺陷，使得他们失去了籍以抵抗地方意志的最后一件武器：实体法的规定和判决合法性的严格要求。所以说，正是因为现行调解制度弱化了程序法和实体法对法院和法官的约束和规范，使得某些极大损害外地当事人合法权益的案件处理结果能够以合法形式出现，并获得强制执行力。显然，这就使得地方保护主义的滋生获得了广泛而丰肥的空间。客观上促进了地方保护主义在审判工作中的猖獗之势。
2.实践中一些背离调解原则的作法成为地方保护主义得逞所愿的手段。
为使民事诉讼中的调解制度不断适应新的社会条件。我国立法机关曾一再对调解制度作出修改，直至一九九一年确立了“自愿合法”原则。应当认识到，这种立法上的完善和修正，主要就是为了解决审判实务中普遍存在的重调轻判，压服性的非自愿调解等问题。然而，从我们当前的审判实践中来看，这一原则并未得到严格遵循。而“重调轻判”、“以压促调，以拖促调”现象不但没有真正得到解决，反而成了某些法院和法官用以维护地方利益，实现地方保护主义的重要手段。
由于现行制度下的调解一般由握有该案裁判权的承办人主持，调解方案亦常由法官确定或提出。在这种“调审结合”的模式下，自愿原则往往难以落到实处。尽管现行调解制度的自愿原则要求法官不得对当事人意愿进行强制或变相强制。但是, 法院和法官常常会基于其地方保护主义的驱动, 自觉不自觉地利用自己是案件的审理者,手中握有对案件裁判权这一优势来“以压促调”。
而当事人，尤其是外地当事人一方，往往慑于法官手中的裁判权，因害怕不同意调解将触怒法官，最终承担更加不利于已的判决结果，而违心地作出妥协。在这种巨大的心理压力下，自愿原则往往被背离，而掺杂了地方保护主义因素的调解协议实际上也就意昧着对外地一方当事人权益的损害，既不公平，又违反了民事法律行为“表意真实”的基本前提。也就是说，类似的调解协议同样背离了合法原则。这种既违背合法原则又背离自愿原则的协议却能够以合法形式被赋予法律效力。试想，这是不是不合理制度为地方保护主义造就的一个“魔鬼者的乐园？”
同时，虽然民诉法第九条规定“调解不成的，应当及时判决”，但这一思想并没有得到贯彻。实践中，久拖不决，久调不决的情况并不鲜见，这对当事人尤其是外地当事人一方造成的讼累和心理压力。势必直接影响到调解协议的达成。也成为地方保护主义实现的温床。 正是因为民事诉讼现行调解制度本身及其实践中的种种不完善，自民事审判方式改革提出伊始，调解制度即不断受到质疑。尤其是当调解制度已成为地方保护主义洪流肆虐的“管涌”所在时，如何采取措施消解这一负面影响，就成为当前司法改革所急待解决的一个重要课题。当前，我们以实现审判公正、公开为目的的审判方式改革正获得举世公认的积极评价，但如果继续忽视了对现行调解制度的负面影响而无所举措，危害将是巨大的，甚至会导致我们在其他方面的改革成果付诸东流。但是，应当认识到，调解制度因其在我国深厚的人文道德基础和诉讼价值基础而必将继续存在下去。那么，对其进行严格的规范和修改就显得必要。笔者认为，应当尽快制订相关规则，以求对调解进行严格的程序规范和重新定位。


三、严格规范民事诉讼中的调解制度，真正落实自愿、合法原则
如前所述，我国现行民诉法虽然确立了调解的自愿、合法原则。但缺乏一套具体的可以实际操作的规则以保障自愿、合法原则的实现。基于消解现行调解制度对地方保护主义放纵作用的直接考虑，笔者认为，应当从以下几个方面对现行调解制度进行适当修改：
1.重新审视调解的目的及作用，进一步强调自愿原则。
应当认识到，诉讼当事人通过行使起诉权而启动诉讼程序，其最终目的是为了实现对公平、正义的追求和自身合法民事权利的保护。现代司法活动亦应尊重这一权利主张，而不是象以往那样简单地以纠纷的最结解决为诉讼目标。因此，首先应当改变过去“重调轻判”的观念，而将调解作为一种明确当事人权利义务基础上的辅助性结案方式，要在调解过程中强调对当事人合法权益的保护。使争议双方在处分自己民事权利前对各自的合法权利义务具有清楚、明确的认识，改过去“让谅型”调解为“公平型”调解，不再在调解中片面强调当事人的“互谅互让”和牺牲精神。笔者建议，在调解书的制作中，亦应如判决书一样写明事实和证据分析，并增加“本院认为”的说理部份，通过在“本院认为”部份的法理阐述和法律判断表达清楚审判组织的观点。使当事人即使让步，也要让得明明白白。如此，就使得实体法对调解协议的达成也起到了一定的规制和约束作用。也更能反映调解中的自愿是一种“清醒而理智”的自愿，这样就限制了法院对当事人意愿的任意强制。
2.严格规范调解程序，防止其不规范性和随意性。 具体而言，为使自愿、合法原则在调解过程中得以贯彻，应制订严格的调解程序，如限定调解只能在合议庭评议结束后、宣判前进行（在庭审前的所谓“调解”应当是以双方当事人及其代理人为主导的“和解”活动）。任何在诉讼其他阶段中开始的调解活动均为非法。严格规定调解的期限，如果调解程序开始后，经过法定期限仍调解未成的，应当宣布调解终结，然后作出判决并宣告。调解程序的启动亦应以当事人双方主动的自愿申请为前提，法官不得依职权启动调解程序（鉴于离婚案件纠纷的特殊性，可把调解作为离婚案件的必经程序，法官得依职权启动）。明确规定不得将调解过程中当事人的态度和要求、调解方案作为判决的证据和当事人的心理底线使用。有条件的地方还可实行“调审分离”，即在审判组织外另设助理法官，由助理法官主持当事人进行调解，合议庭成员或独任审判员不得参与调解活动。同时，把审理程序与调解程序明确划分开来，在进入调解程序之始即裁定中止审理。以上这些制度的严格遵循势必将调解程序纳入合法的轨道。以使调解符合诉讼活动的基本要求。也必然使其自愿、合法原则的贯彻得到切实保障，从而有效防范地方保护主义及其它司法腐败现象。
3.协调和修改审判监督机制相关规定，强化对调解的监督机制。
对调解书的不可上诉似乎无可非议，那么再审尤其是在上级法院启动的再审程序对防范地方保护主义就显得特别重要。而现行民诉法对申请再审条件的苟刻限制显然不尽合理。笔者认为，在上述调解程序得到确立后，对任何违反法定调解程序所达成的调解协议都可以启动审判监督机制予以纠正，这就要求修改民诉法相关规定，对当事人申请再审的条件适当放宽，增强其可操作性。
同时，应当明确的是，调解协议虽然因包括了当事人的自愿处分而不便对其进行直接的合法性监督。但法院调解同样是法院行使司法权的方式，应当也必须纳入检察监督的范围内。因而检察机关对法院的民事调解书同样具有抗诉权，只是其抗诉的理由更多地需要从程序上寻找而已。唯如此，才可能为当事人寻求救济提供更多、更强有力的合法渠道。

参考文献：


1.《司法改革研究》 王利明
2.《法院调解制度的评价与完善》 汪健华
3.《法院调解制度改革的构想》 司莉
4.《民事诉讼法学》 柴发邦
5.《民法基本原则解释》 徐国栋