河南省焦作市人民政府


焦作市人民政府令
第28号

　　《焦作市突发公共卫生事件预防与应急处理办法（试行）》已经2003年6月27日市人民政府第75次常务会议审议通过，现予公布，自公布之日起施行。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　市 长


　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二OO三年七月二日

焦作市突发公共卫生事件预防与应急处理办法（试行）

第一章 总 则

　　第一条 根据国务院《突发公共卫生事件应急条例》(以下简称《条例》)，结合本市实际，制定本办法。
　　第二条 本办法所称突发公共卫生事件（以下简称突发事件），是指突然发生，造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件。
　　第三条 突发公共卫生事件预防与应急处理工作实行属地管理，遵循预防为主、常备不懈的方针，贯彻统一领导、分级负责、反应及时、措施果断、依靠科学、加强合作的原则。
　　第四条 突发事件预防与应急处理工作实行行政首长负责制。
市人民政府负责全市范围内突发事件的预防与应急处理工作，县（市）区人民政府（以下简称县级人民政府）负责本行政区域内突发事件的预防与应急处理工作。
　　市人民政府和县级人民政府的卫生行政主管部门和其他有关部门，在各自职责范围内做好突发事件预防与应急处理的有关工作。
　　第五条 市人民政府和县级人民政府建立突发事件预防与应急处理长效机制，成立强有力的领导机构，统一指挥，统筹协调，确保组织落实、资金落实、措施落实。
　　市人民政府和县级人民政府的各有关部门、乡级人民政府及社会团体、企事业单位、社区管理单位、居民委员会、村民委员会都必须建立突发事件预防与应急处理长效机制，设立或者指定工作机构负责各自职责范围内的日常突发事件预防与应急处理工作。
　　第六条 市人民政府和县级人民政府建立突发事件预防与应急处理工作责任制。
　　政府各有关部门都必须按照本级人民政府的规定，建立相应责任制度，严格履行职责。
　　第七条 市人民政府和县级人民政府及其有关部门，对参加突发事件预防与应急处理的有关人员给予适当补助和保健津贴。具体办法由市人民政府和县人民政府的有关部门会同财政部门制定，报同级人民政府批准。
对在突发事件预防与应急处理工作中作出贡献的人员，给予表彰和奖励；对致病、致残、死亡的人员，按照国家有关规定给予相应的补助和抚恤。
　　第八条 任何单位和个人不得以任何理由刁难、歧视参加突发事件预防控制和救治工作的医疗卫生人员及其家属。
市人民政府和县级人民政府对参加突发事件预防控制和救治工作的医疗卫生人员的家属给予必要的帮助。

第二章 预防与应急准备

　　第九条 市人民政府卫生行政主管部门根据全国、全省突发事件应急预案，结合本市实际，拟定全市突发事件预防和应急预案，报市人民政府批准。
　　第十条 县级人民政府根据市人民政府的突发事件预防和应急预案，结合本地实际，制定本级人民政府突发事件预防和应急预案。
市人民政府和县级人民政府的有关部门根据同级人民政府的突发事件预防和应急预案，制定本部门的突发事件预防和应急预案。
　　第十一条 市人民政府卫生行政主管部门根据全市突发事件预防和应急预案，制定全市重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物中毒、重大职业中毒以及其他严重影响公众健康事件的专项预防和应急预案。
　　第十二条 市人民政府和县级人民政府及其有关部门的突发事件预防和应急预案和专项预防和应急预案，应当根据突发事件的变化和实施中发现的问题及时进行修订、补充。
　　第十三条 市人民政府和县级人民政府设立应对突发事件专项储备资金，纳入本级政府财政预算。当年未使用的转入下年度预算科目。
　　第十四条 市人民政府和县级人民政府的各有关部门应按照突发事件预防和应急预案及专项预防和应急预案的要求，保证应急设施、设备、救治药品和医疗器械等物资储备。所需资金由同级人民政府卫生行政主管部门统一编制计划，经同级人民政府批准后，列入财政预算。
　　第十五条 市人民政府和县级人民政府加强公共卫生疾病控制体系和救治体系建设。加强疾病预防控制机构、医疗救治机构、卫生监督机构的建设，保证正常经费投入，并随着社会经济发展逐步增加经费投入，保证开展突发事件调查、控制和医疗救护、现场处置、监督检查、监测检验、卫生防护等物质条件，提高应对突发事件的能力。
　　第十六条 市人民政府和县级人民政府鼓励和支持企事业单位、社会团体、个人通过多种途径对突发事件应急处理工作进行捐助。
　　第十七条 市人民政府和县级人民政府的有关部门依照法律、法规和规章的规定，做好传染病预防和食品、生活饮用水、公共场所、学校的卫生工作，防范突发事件的发生。
　　第十八条 市人民政府设置传染病专科医疗机构，必要时指定具备传染病防治条件和能力的医疗机构承担传染病防治任务。
县级人民政府卫生行政主管部门应当指定医疗机构设立传染病隔离病房，进行医学观察及隔离治疗。
　　第十九条 各级各类医疗机构按照要求，设立标准化的传染病发热门诊和肠道门诊，建立和完善各项工作制度和责任制，严格按照各种传染病的操作规范和流程图要求有效开展工作。
　　第二十条 市人民政府和县级人民政府的卫生行政主管部门及其疾病控制机构、卫生监督机构加强对传染病的日常管理和监督监测工作，严防传染病的流行与暴发。
　　第二十一条 市人民政府和县级人民政府及其有关部门建立完善农村预防与应对突发事件的的疾病控制体系和收治救治体系，加强乡(镇)医疗机构建设，健全村级医疗机构，提高预防与应对突发事件的能力。
　　第二十二条 市人民政府和县级人民政府及其有关部门加强计划免疫工作，保护易受感染人群。
　　卫生行政主管部门在教育行政主管部门的配合下，负责组织疾病控制机构、卫生监督机构，定期对辖区内的学生健康状况、疾病发生发展趋势和学生学习生活环境进行监测，严防各种传染病在学校发生与流行。
　　第二十三条 市人民政府和县级人民政府的卫生行政主管部门建立突发事件应急处理的专家库和后备人员储备库，定期对有关专业人员进行相关知识、技能的培训，组织医疗卫生机构进行应急演练，推广最新知识和先进技术。
　　第二十四条 市人民政府和县级人民政府的人事、编制部门应当按照市人民政府关于引进专业人才的优惠办法，为有关机构引进疾病控制和卫生监督方面的高级专业人才提供便利条件。
　　第二十五条 报刊、广播、电视等新闻媒体和出版单位应当坚持正确的舆论引导，加强对突发事件防治科学知识的普及和防治工作的宣传报道，提高广大人民群众的公共卫生意识和防范能力。

第三章 指挥与组织

　　第二十六条 突发事件发生后，市人民政府卫生行政主管部门应当组织专家对突发事件进行综合评估，并向市人民政府提出是否启动突发事件应急预案的建议。市人民政府决定启动突发事件应急预案后，及时向省人民政府和国务院卫生行政部门报告。
县级人民政府应急预案的启动，应当报市人民政府批准。
　　第二十七条 突发事件发生后，市人民政府和突发事件发生地的县级人民政府应当成立由政府主要领导人担任总指挥的突发事件应急处理指挥部，统一领导和指挥本行政区域内突发事件的应急处理工作。突发事件应急处理指挥部履行下列主要职责：
　　(一)指挥有关部门按应急预案要求立即进入工作状态，采取相关的控制措施；
　　(二)调动医疗卫生机构开展有关救治工作；
　　(三)组织医疗卫生机构、监测机构和科学研究机构集中力量进行相关的科学研究工作；
　　(四)根据需要紧急调集人员、储备的物资、交通工具以及相关设施、设备；
　　(五)根据需要对人员进行疏散或者隔离，并可依法对传染病疫情重点区域或者疫区实行紧急措施或者封锁；
　　(六)根据需要对食物和水源采取控制措施；
　　(七)对本行政区域内的突发事件应急处理工作进行督察和指导。
　　第二十八条 市人民政府有关部门、县级人民政府、乡级人民政府和社会团体、企事业单位、社区管理单位、居民委员会、村民委员会，应当根据市突发事件应急处理指挥部的统一指挥，做好本区域、本系统和本单位的突发事件应急处理工作，支持配合对突发事件应急处理工作进行的督察和指导。
　　第二十九条 任何单位和个人都必须服从突发事件应急处理指挥部为处理突发事件作出的决定和命令。

第四章 监测与报告

　　第三十条 市人民政府和县级人民政府建立和完善突发事件监测与预警系统。监测与预警系统的建立应当符合国家相关标准，并经专家论证。
市人民政府和县级人民政府的卫生行政主管部门应当指定卫生监督机构、疾病预防控制机构负责突发事件的日常监测，确保监测与预警系统的正常运行，及时发现潜在的隐患以及可能发生的突发事件，并依照本办法规定的报告程序和时限及时报告。
　　第三十一条 市人民政府卫生行政主管部门应当建立健全市级、县级、乡级、村级突发事件信息报告体系，确保信息畅通。
　　第三十二条 突发事件监测机构、医疗卫生机构和有关单位，发现有《条例》第十九条规定的情形之一的，应当在2小时内向所在地县级人民政府卫生行政主管部门报告；接到报告的卫生行政主管部门应当在2小时内向本级人民政府报告，并同时向市人民政府卫生行政主管部门、省级人民政府卫生行政主管部门和国务院卫生行政主管部门报告。
县级人民政府应当在接到报告后2小时内向市人民政府报告，市人民政府在接到报告后2小时内向省人民政府报告。
　　第三十三条 任何单位和个人都不得隐瞒、缓报、谎报或者授意他人隐瞒、缓报、谎报突发事件。
在传染病暴发、流行期间，对疫情应当坚持日报告制度和零报告制度。
　　第三十四条 市人民政府和县级人民政府建立突发事件举报制度，公布本行政区域统一的突发事件报告、举报电话。
任何单位和个人有权向市人民政府和县级人民政府及其有关部门报告突发事件隐患，有权向上级政府及其有关部门举报本级人民政府及其有关部门不履行突发事件应急处理职责，或者不按照规定履行职责的情况。接到报告、举报的人民政府或有关部门，应当立即组织对突发事件隐患、不履行或者不按规定履行突发事件应急处理职责的情况进行调查处理。
　　对报告、举报突发事件有功的单位和个人，市人民政府和县级人民政府及其有关部门予以奖励。奖励的具体办法，由市人民政府财政部门会同有关部门制定。
　　第三十五条 市人民政府卫生行政主管部门应当将发生突发事件的有关情况，及时向市人民政府有关部门和县级人民政府卫生行政主管部门通报，并提出预防控制的工作建议。

　　　　　　　　　　　第五章 调查与控制

　　第三十六条 突发事件发生后，市人民政府和县级人民政府卫生行政主管部门负责组织卫生监督机构、疾病预防控制机构或者其他有关部门指定的突发事件应急处理专业机构，立即对突发事件进行调查、现场监测与勘验、作出评价报告、采取相应控制措施。
　　第三十七条 对传染病病人的密切接触者，医疗卫生机构应当根据情况采取医院隔离观察、家庭隔离医学观察或者指定其它地点隔离医学观察。
对从传染病疫情重点区域返乡的人员，市人民政府和县级人民政府可对其作出隔离医学观察决定。
　　第三十八条 传染病暴发、流行时，街道办事处、乡级人民政府以及居民委员会和村民委员会应当组织力量，群防群控，协助卫生行政主管部门和其他部门、医疗卫生机构做好疫情信息的收集和报告、人员的隔离、公共卫生措施的落实工作，并向居民、村民宣传有关传染病防治的法律、法规、规章以及科学预防知识。
　　第三十九条 传染病暴发、流行时，市人民政府有关部门、县级人民政府应当做到早发现、早报告、早隔离、早治疗。对传染病病人和疑似传染病病人采取就地隔离、就地观察、就地治疗，加强重点单位、重点人群、重点环节的预防控制措施，防止疫情扩散。
医疗卫生机构、居民委员会、村民委员会和被隔离观察人员所在单位或者其他相关单位，应当按照规定对被隔离人员进行医学观察、监督管理和后勤保障。
　　突发事件应急处理指挥部可以根据疫情流行状况对流动人口做出查验、限制流动的决定。
　　第四十条 传染病暴发、流行时，农村、学校、企业和社区等人群聚集地应当结合实际情况，建立和完善紧急应对机制，严格落实防范措施。
第四十一条 传染病暴发、流行时，铁路、公安、交通、卫生等主管部门应当根据各自职责，按照突发事件应急处理指挥部的决定，对出入传染病流行区域的交通工具及其司乘人员、物资等采取相应防范控制措施，实施卫生查验。受查验者应当如实填报有关情况，不得逃避查验，不得隐瞒真实情况。
　　第四十二条 传染病暴发、流行时，经市人民政府批准，县级人民政府可以在受到病原体严重污染的场所设置隔离控制区域，并在周围设立明显标志。隔离控制期限由市人民政府决定。
　　第四十三条 传染病暴发、流行时，疾病预防控制机构对疫点的终末消毒必须由专业人员进行。执行预防性消毒的人员，应当接受培训，并按消毒操作规范进行。
　　第四十四条 凡涉及突发事件的有关人员，在人民政府卫生行政主管部门和有关机构查询、检验、调查取证、监督检查及采取相关医学措施时，应当予以配合。对不予配合者，由公安机关依法协助强制执行。
　　第四十五条 参加突发事件应急处理的工作人员应当按照有关规定采取卫生防护措施，并在专业人员的指导下进行工作。

　　　　　　　　　　　第六章 救援与救治

　　第四十六条 突发事件发生后，当地医疗卫生机构应当立即对突发事件所致的病人提供现场救援与医疗救护。医疗救护力量不足时，县级人民政府卫生行政主管部门应当及时请求市人民政府卫生行政主管部门予以支援。
市人民政府和县级人民政府卫生行政主管部门应当组建应急救护队伍，建立应急快速反应机制。
　　第四十七条 突发事件发生后，突发事件应急处理指挥部根据需要，可以依照国家有关规定对本行政区域内的医疗卫生机构的医疗设施、设备、药品、器材、卫生人员、医学 科研成果及其应用等医疗资源进行整合调配。
　　第四十八条 医疗机构对前来就诊的突发事件致病的人员，应当及时接诊治疗，不得推诿、拒绝，实行接诊医师首诊负责制。接诊医师应当书写详细、完整的病历记录。对需要转诊的病人，应当将病历复印件随病人转送到能收治或者指定的医疗机构。
　　第四十九条 医疗机构收治传染病病人、疑似传染病病人，实行先收治、后结算的办法，不得以费用为由拒收。所需费用按照国家、省和本市的有关规定执行。
　　第五十条 收治传染病病人、疑似传染病病人的医疗机构，应当符合国家规定的隔离、消毒条件，配备必要的救治设备；设置污染区、半污染区、清洁区，安排合理的人流、物流走向；对传染病病人、疑似传染病病人应当隔离治疗，避免交叉感染。

　　　　　　　　　　　　　第七章 法律责任

　　第五十一条 市人民政府卫生行政部门、县级人民政府及其卫生行政主管部门，未依照《条例》和本办法的规定履行报告职责，对突发事件隐瞒、缓报、谎报或者授意他人隐瞒、缓报、谎报的，依照《条例》第四十五条的规定追究法律责任。
　　第五十二条 市人民政府有关部门和县级人民政府及其有关部门，未依照《条例》和本办法的规定完成突发事件应急处理所需要的设施、设备、药品和医疗器械等物资的生产、供应、运输和储备的，依照《条例》第四十六条的规定追究法律责任。
　　第五十三条 突发事件发生后，市人民政府有关部门和县级人民政府及其有关部门对市人民政府组织的调查、督察不予配合，或者采取其他方式阻碍、干涉的，依照《条例》第四十七条的规定追究法律责任。
　　第五十四条 市人民政府和县级人民政府卫生行政主管部门和其他有关部门违反《条例》和本办法的规定，有下列行为之一的，由本级人民政府或者上级人民政府有关部门责令改正、通报批评、给予警告；对主要负责人、负有责任的主管人员和其他责任人员依法给予降级或者撤职的行政处分；造成传染病传播、流行或者对社会公众健康造成其他严重危害后果的，依法给予开除的行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
　　（一）未能及时发现、掌握突发事件情况的；
　　（二）未能及时采取有效措施控制突发事件的；
　　（三）未能有效进行组织协调和救治的；
　　（四）未认真调查、评估判断突发事件并提出防治、处理建议的；
　　(五)在突发事件应急处理中有其他玩忽职守、失职、渎职行为的。
　　第五十五条 市人民政府和县级人民政府的有关部门违反《条例》和本办法的规定，有下列行为之一的，由同级人民政府或者上级人民政府有关部门责令改正、通报批评、给予警告；对主要负责人、负有责任的主管人员和其他责任人员依法给予降级或者撤职的行政处分；造成传染病传播、流行或者对社会公众健康造成其他严重危害后果的，依法给予开除的行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
　　(一)未按应急预案和专项应急预案完成任务的；
　　(二)未建立严格的防范和应急处理责任制的；
　　(三)不服从突发事件应急处理指挥部统一调度的；
　　(四)未采取应急处理措施的；
　　(五)未按要求保证和落实应急处理所需的人员、资金和物资的；
　　(六)对突发事件现场、人员等未采取控制措施造成严重后果的；
　　(七)未及时对突发事件中已感染人群和其他易受损害的人群采取应急接种、预防性投药、群体防护等措施的；
　　(八)违反应急处理规定、延误时机造成不良后果的；
　　(九)未按要求开展应急知识宣传教育普及的。
　　第五十六条 医疗卫生机构违反《条例》和本办法的规定，有下列行为之一的，由卫生行政主管部门责令改正、通报批评、给予警告；情节严重的，依法吊销《医疗机构执业许可证》；对主要负责人、负有责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予降级或者撤职的纪律处分；造成传染病传播、流行或者对社会公众健康造成其他严重危害后果，构成犯罪的，依法追究刑事责任：
　　（一）未履行报告职责，隐瞒、缓报或者谎报的；
　　（二）未能为因突发事件致病人员提供医疗救护和现场救援的；
　　（三）未及时采取控制措施的；
　　（四）未履行突发事件监测职责的；
　　（五）未按规定接诊病人的；
　　（六）不服从突发事件应急处理指挥部统一调度的；
　　（七）因违规操作导致交叉感染及其他医疗事故的。
　　第五十七条 有关单位和个人在突发事件应急处理工作中有下列行为之一的，对有关责任人员依法给予行政处分；违反《中华人民共和国治安管理处罚条例》的，由公安机关予以处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
　　(一)隐瞒、缓报、谎报或者授意他人隐瞒、缓报、谎报突发事件的；
　　(二)阻碍突发事件应急处理工作人员执行职务的；
　　(三)拒绝疾病预防控制机构、卫生监督机构或者其他有关部门指定的专业技术机构进入突发事件现场，或者不配合调查采样、技术分析和检验的；
　　(四)担负应急任务的工作人员不服从调度，借故推诿、拖延，擅离职守或者临阵脱逃的；
　　(五)拒绝接受突发事件检查、隔离等应急措施的；
　　(六)传染病病人或者疑似传染病病人拒不采取医疗措施而造成疫情传播扩散的；
　　(七)不服从突发事件应急处理指挥部统一调度的。
　　第五十八条 在突发事件发生期间，散布谣言，哄抬物价，制假售假，欺骗消费者，扰乱社会秩序、市场秩序的，由公安、工商行政管理、物价、质量技术监督、药品监督等部门依法给予行政处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　　　　　　　　　　第八章 附 则

　　第五十九条 本办法由市人民政府解释。
　　第六十条 本办法自公布之日起施行。



论雅典民主法制的局限性
付百平
(长江大学政法学院,湖北荆州 434020)


[摘要] 雅典城邦作为雅典民主法制的摇篮创造了先进的民主政治体制,给人类留下了宝贵的文化遗产.雅典的民主政治在选举、审判、监察等制度上都有自己鲜明的特色具有历史的进步性。但也不可避免的存在着许多瑕疵。我们在解读雅典民主政治之时也少不了去剖析其不足之处，以警现代。
[关键词] 雅典；民主政治；公民大会；陪审法庭；局限性

一、雅典民主政治的体现
雅典民主政治的产生及体现。雅典的民主政治起源于氏族社会，到奴隶制时期，实现了由君主体制到九个执政法官主持的“寡头政治”转变。后来通过德拉古（Draco）立法、梭伦（Solon）改革、克里斯提尼（Cleisthenes）改革、伯里克利（Pericles）改革终于到了雅典的民主政治。“民主”一词最早见于希罗多德（Herodotos）的《历史》一书。在古希腊文中，“民主”（Demokratia）是“人民（Demos）”和“权利（Kratia）”两词合成，即人民的权利、人民的统治之意。意大利文、英文、德文、法文和俄罗斯文中的“民主”都从其演变而来。尊重人格、保护人权，公民自治是希腊民主政治的集中表现。民主政治思想在那个时期达到了最高水平，在选举权、审判权、监察权以及行政权上都有突出的体现。
（一）、选举制度。雅典实现直接民主制，而非代议制，主要体现在公民大会上。凡年满二十岁的雅典公民都要直接参加公民大会，选举出城邦重要的公职人员。其职权是选举和评审政府官员，修改法律、解决财政收支、决定宣战和媾和、缔结和解除盟约、评定军功等。如“执政官和十将军的选举就在公民大会上举行 [1] ”。公民大会是雅典最高权力机关，每月举行两到四次，每个公民在大会中都有选举权。伯里克利说：“一个公民只要有任何长处，他就会受到任何提拔，当任工职，这就对他优点的赏赐，跟特权是两码事。贫穷也不再是障碍物任何人都可以有益于国家不管他的境况有都黯淡[2]”。公民大会用抽签的方式选举出五百人议事会、陪审员和一般行政人员。
（二）、审判制度。梭伦改革后，雅典城邦设立了十个陪审法庭，平均每个有五百人，由公民大会选举，任期一年，不得连任。陪审员由年满三十岁的男性公民通过抽签方式充任，陪审法庭作为最高司法机关，有权受理公民的“不法申诉”。对案件的受理采用开庭方式，经过原、被告的辩论后，由陪审员秘密投票得票多者胜诉。因陪审判决即是一审判决有是终审判决，故“陪审官的任何投票都应当具有最高效力[3]”。
（三）、监察制度。雅典的监察制度已经相当发达，陪审法庭除是最高司法机关外，还是最高监察机关，有批准或否决五百人议事会的权力。此外公民也可以行使监察权。在雅典，官员的当选必须经过公民的严格监察。
1、在任职前其资格需先经审查，包括：出身、财产、人品、信仰、是否尊重父母、是否服兵役等。以执政官为例，其资格由五百人议事会作初审，如有问题则提交法院判决决定是否任职。
2、官员任职期间也要收到审查。如执政官和将军在每一主席团中都要举行一次信任投票，看他是否称职，如果这种投票反对任何一个官员，他便要到陪审法庭受审，如有罪，则判决他的刑罚或罚金，如果无罪，他将复职[3]（p64）。
３．官员在其任职期满后，还要接受审查。在其离任时，会有专人对其在任职期间的财产进行审查，如有贪污或者受贿，即送交法院判决，通常对其课以非法所得的十倍罚金［４］。
４、不法申诉。任何雅典公民认为某项法令违法，都有权向陪审法庭提出控诉，在控诉期，该法令暂停实施，如作肯定判决该法令就会被撤消。
５、贝壳放逐法。他是克里斯提尼立法改革最富有特色的一种制度，这一制度是针对那些滥用权力，危害国家利益，侵犯公民权利的官员而设置的。每个春季非公民大会，先用口头表决方式提出是否有被放逐的人，如果有就召开第二次会议，每个人都在陶片或者贝壳上写上他认为应被放逐人的名字。
（四）、行政制度。五百人会议作为公民大会的常设机构，负责处理政务，为公民大会准备提案和主持大会。雅典的行政官员都是义务职，不支薪金，而且分工明确，主要有六个司法行政官、祖执政官、王者执政官和军事执政官，下面又设有各级大小官员。但他们产生的方式不太相同。六个司法执政官及他们的书记均由抽签选举，而王者执政官、祖执政官和军事执政官各有两个助理，由他们自己选举。这些人的资格在其任职之前都由陪审法庭审查，卸任时并需作报告。


二、雅典民主政治的局限
雅典的民主政治在一定程度上涵盖了民主政治的内在要求，在机制上实行任选制；在形式上赋予全民参与的机会；在实践中，到伯里克利时期也彻底摆脱贵族的控制，出现了“三权”的雏形，但不可避免地存在历史因素导致的局限。
（一）、权利产生的局限
１、“公民权”的限制。雅典人的公民意思相当强，在城邦的政治生活中只有雅典的公民才享有其权利，公民称号和公民权对于雅典人来说，是无比重要的。一个人如果只拥有巨额的财富和出身于名门世家，而不享有公民权就失去了其存在的价值和意义。而事实上雅典通过对公民权的限制来剥夺广大下层劳动者的民主权利。在古代希腊语中公民Polis源自于Polites，后者是城墙的意思，Polis本意就是住在城墙里的人，古代拉丁语中公民Civilis也和城墙Civitas有关。公民社会在古代地中海世界最初形成便是在城邦之中。但是这并不意味着城墙内的居民都有着同等的地位。公元前４３１年雅典居民人数约为４０万，而享有公民权的只有４.２万，只占总人数的１／１０左右［５］。（１）、并非生活在雅典城邦的所有人都当人看，在雅典１／３以上的奴隶被看作奴隶主的财产和工具，可以自由买卖。在罗马，曾经只有罗马本邦人才是罗马的公民，即便是被称为“罗马人的盟友”的意大利人也不具有公民资格，罗马的公民社会结构范围过于狭窄（２）、也“并非所有被当人看待的都可以成为雅典公民，外邦人和工商业者都不享有公民权”［６］。（３）、“一个雅典城邦公民权的获得一方面要看其父母是否都是本邦公民”［３］（P189）。另一方面要看其是否有与其公民资格相适应的土地。（４）、在雅典从事工商业的大多是奴隶和外邦人，“本邦人如果从事工商业达到一定期限也会被取消其公民资格［７］”。（５）、占成年人口一半以上的妇女，不分其阶级一律不享有公民权，更谈不上参加城邦的政治活动。妇女在雅典地位极其低下，这与古希腊的传统习俗分不开。就统治能力来说，柏拉图认为：“在治理国家方面，女人也能干，但在干一切事物时女人总比男人低下［８］”。亚里士多德则进一步指出：“男女之间的高低之分是合乎自然的，因为男人能用理智控制自己的情欲，而女人往往成为情欲的俘虏。”作为其他民主权利基石的公民权之狭隘性暴露了雅典民主政治实质上仍然是奴隶主专政的一种形式，国家政权始终把握在他们手中。
２、“公民权”实现的局限性。雅典的民主政治名义上是对全体公民而言的，但实践中本来就之占人口总数大约１／１０的公民，也并不一定都完全享有和行使自己的权利，他们还必须受到内外因素的制约，实际上真正能享有法律规定权利的公民少之又少。（１）、法律中的法最本质的内涵应该是平等，应不允许有任何例外和特权的存在“共和国的全体人民握有最高权力时，就是民主政治；共和国的一部分人拥有最高权力就是贵族政治。［９］”而雅典以其法治和民主著称，更有讽刺意味的是，梭伦一边说：“我们制定了不分贵族，一视同仁的法律，为每个人都规定了公正的正义［１０］”。却在另一边将公民按财产的多寡分为四等，即五百斗级（Ｐentacasiomedimni）、骑士级（Ｈippes）、双牛级（Ｚeugitae）和日佣级（thetes），并分别赋予每个等级的公民不同的权利。如改革中的四百人议事会，陪审法庭，第四等级的公民是不能参加的，高级官员也只能又一、二等级的公民担任，第三等级只能担任低级官员，第四登记却不能担任任何公职［６］(p24).（２）、财力的限制。在具有公民资格的人中，其中贫穷以及居住在远离城邦的公民事实上也行使不了公民权，能够参政的只占公民总数的十分之一二。究其原因，财力成为最大的制约因素。首先，雅典城邦极其重视战功和公役，每一个能够实际完全享有参政的公民必须要服兵役，保卫自己的城邦，而对当时要靠自备武器和粮食的战士来说，就一定要有购买能力，这样就把那些贫穷的公民阻在参政大门之外。赫尔俄德曾经说过：“假若没有充足的粮食存结起来，……那么，你就不要参加公民大会，听取法庭诉讼。[11]”其次，雅典城邦实施直接民主制，每年的政治活动十分频繁，大约每十天就要召开一次公民大会，其他的活动就更多，如此频繁的政治活动是普通公民在经济上无法承受的。再者，雅典的官员早期是无薪制，虽然后来公职津贴保证一般公民有出任一般公职之机，“但最重要的掌握实权的将军仍是无薪报酬的，于是一般公民对比极难企及[12]”。下层阶级为生活所迫，更不敢有人问津。（３）、公民时间的限制。如前所述，每隔十天左右公民就得前往雅典城邦去开会，虽然可以得到一定数额的津贴，但是要求农民不顾农时，放下农活，手工业者放弃生产特别是远离城邦的公民在时间上难以行通。过多的民主会议已与生产生活产生了严重的冲突，这部分人照样不能行使自己的公民权。（４）、参政能力的限制。公民大会作为国家权力的最高机关，其会议时间每次只一天，但它所需要解决的问题却十分繁杂。大到战争，小到纠纷，都要过问，而且程序极其严格，只有少数有才能和职位高者才拥有发言的权利。演讲口才在此时就显得格外引人注目，雅典绝大部分的人才也是这时候被发掘的，如古希腊的几位出色的政治领袖就都是出色的演说家。对于一般老百姓而言，如果没有多数人的呼应，恐怕很难有什么号召力。在这种情况下，普通百姓对参加城邦就必须拥有自己强大的军事力量。在雅典帝国形成之后，打击波斯入侵、与斯巴达一决雌雄以及攻打伯罗奔尼撒同盟等就需要庞大的军队。这部分屯国兵也不能出席。据统计，“经常能出席公民大会的人数只占公民总数的１／５左右。[13]
３．选举的不科学性。选举在雅典人的生活中是不可缺少的一部分，所有公职人员都是通过选举产生，但它的科学性也同样受到质疑。（１）民主选举与生产方式不协调。如前所述，雅典民主政治生活频繁造成“政治肥大症”，与广大劳动者生产活动的季节性和特殊性有着严重的矛盾，导致社会生活各种功能之间的深度失横，使其他机制功能失调。（２）选举表决方式的原始性。抽签选举和举手表决在雅典民主只中占有绝对的地位，许多政府官员都是由此产生。如十个陪审法庭的５０００人的民主中的实际作用。其随意性与幸运性在某种程度上已盖过民主的实际意义。我们不能抹去举手法在直接民主中的实际作用，但选举人的正当权益，尤其是不受干扰的表达自己意愿的权益不能得到保障。（３）选举不能尽才为用。在抽签选举中公民不能自由地根据自己的兴趣和专长来选择自己胜任的职业，忽视了不同公职之间的特殊要求，也不利于公民特长的发挥，这不仅不能有益工作效力，甚至适得其反。苏格拉底就曾指出：“用豆子抓阄的办法来选举国家的领导人是非常愚蠢的，没有人愿意因豆子抓阄的办法来雇佣一个舵手或建筑师或吹笛子的人…..而在这些事上，如果作错了的话其危害要比在管理国家方面发生错误要轻得多。[14]”
（二）审判制度的局限性
１.犯罪处罚的不平等。在有关犯罪的处罚上，柏拉图公开认为：“根据犯罪可以处以不同的刑罚[15]”。在实践中，雅典法律将雅典人分为三种，一是本邦公民，二是外邦公民，三是奴隶。总的处罚原则是富者多罚，保护本邦公民的权益。本邦公民伤害了自由民可以支付罚款，外邦人伤害了自由民则被驱除出境，奴隶则可能被判处死刑，因为奴隶作为财产而存在，是谈不上权利的。
２.一审终审。雅典为了审判的效率而实行一审终审，起弊端显而易见。判决是最后的判决，不能上诉也无法上诉因为根本就无上诉法院法院的第一审就代表全体公民的意志。“而且在起诉上只有男性公民才有次项权利[16]”，这种程序在客观上不利于使犯罪份子得到惩罚和无辜者的合法权益得到保护。
３.专业人员素质的限制。对一般官吏而言，没有严格的素质要求，有无德才在任用上没有任何差别。陪审员都是普通公民，多数缺乏必须的法律知识，苏格拉底就曾批评雅典民主政体中的：“根本缺陷在于它不要求其领导者具有任何特殊的知识，它将社会的命运委之于缺乏真知灼见的人们之手”，加上当时的法律不完善，也没有系统的成文法，许多案件只能依靠个人的主观判断，这样的审判具有较大的随意性。而且当时没有律师，判案的根据就是原告的申诉和被告的申辩，不擅言辞者时常败诉。“在大部分诉讼案件中诉讼的胜负主要不是取决于案件的是非曲直，而是取决于诉讼双方及其证人，以及那些在法庭上替他们讲话的朋友的态度，看他们像不像清白无罪，看他们是否说实话，看他们的发言技巧，看他们的品行是否端正。[17]”这一方面造成了审判的不公，另一方面也埋没了人才。
（三）.监察制度的局限性
１.提案负责制。雅典的提案负责制使监察制度受到严重打击。“公民大会提出的新议案如陪审法院与城邦基本法相抵触，不仅法案要被撤消，而且提案人还要受到严厉的制裁。[6](p24)”从此广大公民的监督意识一蹶不振，甚至许多不法行为无人敢问。
２.陶片放逐法。陶片放逐法本意是将那些公认的危害份子驱逐出境，但结果确实剥夺了仅为嫌疑犯公民的辩护权，使其不能有效地表达自己的意愿，甚至失去公民资格。那种纯粹的主观意识行为可能使真正拥有先进思想而不被人们所接受的先驱惨遭不幸。苏格拉底之死，不敢说与此无任何关系。那些杰出的人物，能真正掌握真理的少数往往成为时代的牺牲品，新思想因此被压制。
３.用公权谋私利。雅典的公民大会一方面体现出民主，另一方面却被一些野心家所利用，每次公民大会，豆油可能受到能言善辩的野心家的煽动。“一些公民，不论全体公民中的多数或少数团结在一起，被某种共同情感或利益所驱使，反对其他公民的权利，或者反对社会的永久和集体的利益”[18]，造成多数人的暴政。这种绝对的少数服从多数往往并不能代表公共利益，而知识一种形式上的众意。卢梭曾指出：“公意和众意之间经常有很大的差别，公意总是着眼于公共利益，而众意则是着眼于私利，它只是个体意志的总和[19]”。例如远征西西里的错误便是阴谋家基比阿斯蒙骗众人的结果，使雅典丧失了与斯巴达对抗的精锐海军。还有公元前４０６年的“阿基纽西海战的胜利悲剧”，使大批的军事人材死于非命。这些都是统治集团的野心人物为一己私欲而达到清楚政敌的目的行为，与监察制度的缺陷很难分开。
（四）权力机构臃肿和权力制约的混杂
１.工职人员过多。如前所述雅典的政治建立在直接的民主之上，甚至后人把他的政治称为“贫民政治”。雅典的民主靠庞大的政府机构来维持。据统计，雅典有陪审员６０００人、弓箭手１６００人、骑士１０００人、议事会议员５００人、卫士１０００人、国内官吏７００人、重装兵２５００人，此外还有其他公事者。两万多人的工职人员在“面积不过２５５６平方千米，人口在雅典帝国全盛时期不过４０万人中[20]”，在当时经济条件下已是相当庞大。亚里士多德估计：“每年六个雅典公民中就有一人可能担任某种官职[21]”。难怪亚里士多德感叹：“人是天生的政治动物[22]”。此外，还有全国性的集会。其社会成本和经济成本都很难承受，最终也会造成雅典的“政治肥大症”。
２.工职津贴。工职津贴是伯里克利为了吸引下层公民参加城邦管理而进行的变革，但从另一个侧面讲，这些津贴取之与民而用之于政，反而加重下层阶级的经济负担。在形式上激励了参政，本质上却将他们连根拔起——一个连生活都没有着落的人，最如何也无心参政议政。
３.三权合一。在雅典全部的行政官员并不是组成某一个行政首脑同意领导下的政府，各种行政官员任期不一全都由公民大会和其他机构直接选出各自独立对公民大会或其相应机构负责。这样一来，公民大会自身就要处理许多具体行政事务，立法权与行政权很难分开。而且陪审法庭既行使司法权又参与立法，其主席相当与一天一夜的国家元首，可管理城邦各项事务，其权限划分和设置混杂而有交叉。
雅典民主政治除上述的一些限制外，还存在许多不足之处，如政权更替频繁，各级官吏限任期太短，除交接权力外，实际工作时间很短，使得工作缺少连续性与积极性，对经验的积累和责任心的提高都为不利。这里限于篇幅，就不详细论述。

　　　　　　　　　　　　　　　　三.结语
雅典的民主政治达到了古代之颠，不管是在政治还是在法治上都给后人提供了宝贵的经验与财富，特别是为大陆法系国家贡献了蓝本，为近代民主政治提供了史实材料，也为现代民主政治的发展提供了最早的基石。然而其不可避免地存在着历史的限制与不够完善，但从历史观的态度去审视，雅典的民主政治比起同时代的其他国家都有过而不及。我们在正确看待历史的同时，能以史为鉴，为工创今日的现代民主而努力。


[参考文献]
[1] 吴于廑、齐世荣.世界史·古代史[M].北京：高等教育出版社，1994，P261.
[2] （美）斯塔夫里阿诺斯.全球通史·1500年前的世界[M].吴象婴、梁赤民译.上海：上海社会科学院出版社1999，P209.
[3] （古希腊）亚里士多德.雅典政制[M].日知，力野译.北京：三联书店1957，P49.
[4] 任寅虎.古代雅典民主政治[M].北京：商务印书馆，1983，P39~40.