浅析我国土地储备机构性质的定位
???从法条角度分析
作者：黄胜
摘要：我国自1996年建立第一家土地储备机构以来，土地储备制度在各地纷纷得以建立和发展，但是，各地政府对土地储备机构的设置采用不同的组织方式，对其性质的认识也比较不统一，本文从较典型的几个地方政府规章的具体规定入手，通过法条分析各自的特征，总结出我国现行的土地储备机构的性质，然后分析这种性质的定位会导致的法律上问题，最后，总结将来国家正式确立土地储备制度时所应采取的对土地储备机构性质的定位。
关键词：土地储备 土地储备机构 土地收购 公共性 市场主体
一、现状的介绍???我国实践中的地方性法规和规章对土地机构的性质基本描述
土地收购储备制度（land banking）是政府通过合法方式预先获取土地，进行整理和持有，适时投放到市场，以实现调控土地市场需求，保障公共目标的实现和城市有序发展的目标。[1] 从1996年8月我国第一家土地储备机构——上海市土地发展中心诞生以来，我国的土地储备机构已经达到现今的1600多家。[2] 特别是从1999年6月，国土资源部以内部通报的形式转发了《杭州市土地收购储备实施办法》和《青岛市人民政府关于建立土地储备制度的通知》，并向全国推广杭州和青岛两市开展土地储备的经验，极大地推动了各地建立土地储备制度的积极性。2001年4月30日，《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》明确要求有条件的地方政府试行土地收购储备制度。至今各个省市基本上都建立了自己的土地储备机构。由于上海、杭州和武汉三地的土地储备制度实行的较早并且也比较成熟，本文将根据１９９９年３月１０日杭州市人民政府令第１３７号发布，２０００年８月７修正的《杭州市土地储备实施办法》，（以下简称《杭州规定》）2002年.07.月10日实施的《武汉市土地储备管理办法》（以下简称《武汉规定》）和自2004年8月1日起施行的《上海市土地储备办法》（以下简称《上海规定》）中的相关规定来分析实践中的土地储备机构的性质。实践中土地储备机构的名称各不相同，例如，杭州市是土地储备中心，武汉市是土地整理储备供应中心，上海市是上海地产有限（集团）公司，厦门市是厦门土地开发总公司。[3]
（一）杭州土地储备机构的性质的基本定位。根据《杭州规定杭州市土地储备中心工作章程》（试行）[4] 第二条规定：“市土地储备中心是受市政府委托，在杭州市土地收购储备管理委员会的领导和监管下，代表政府实施土地收购、储备、出让前期准备工作的指定运作机构。”第三条规定：“市土地储备中心为相当正处级全民所有制非盈利性事业单位，具有独立的法人地位，隶属于杭州市土地管理局领导。”在后来的《杭州规定》第四条更加明确地规定：“杭州市土地储备中心受市政府委托在杭州市土地收购储备管理委员会指导和监管下，代表政府实施土地收购、储备和出让的前期准备工作。”由此可见，杭州市在给土地储备机构的性质定位于事业单位法人，既不同于机关法人，也不同于公司企业法人。杭州市土地储备中心是全拔款的事业单位，其职能是接受政府委托行使征用、征购、收购、回收土地等职权，并进行土地出让的前期准备等工作。
（二）武汉土地储备机构的性质基本定位。《武汉规定》第五条规定：“市人民政府设立市土地资产经营管理委员会，负责统筹、协调、决定土地储备供应中的重大事项。市土地行政主管部门负责对全市土地储备工作监督管理。市计划、经济、建设、财政、物价、规划、房产等部门应按照各自职责，做好土地储备的相关工作。” 第六条规定：“市土地整理储备供应中心具体承担江岸、江汉、?口、汉阳、武昌、青山、洪山区范围内土地储备供应的日常工作。”由此可见，武汉土地储备机构的性质是定位在政府的一个管理机构，其是在现有的房地产管理部门中设一个处级办公室，市政府将其设置为市规划土地管理局的二级机构，县处级单位，它仅在市征地拆迁事务部的基础上增加土地整理储备功能。
（三）上海土地储备机构的性质基本定位。《上海规定》第五条规定：“市土地储备中心是市政府设立的土地储备机构，在本市区域范围内实施土地储备，负责储备地块的前期开发，承办储备地块按计划供应的前期准备工作。”虽然在规定中没有提及上海地产集团，实践中的土地储备的运行是由上海地产集团和上海市土地储备中心来完成的。[5] 从地产集团的网站中可以得知：“两者是两块牌子、两个独立法人、一套班子管理运作。市土地储备中心是市政府设立的土地储备机构，地产集团是市政府土地储备运作载体。实际工作中，土地储备中心专门从事土地收购储备和滩涂资源投资管理，土地的市场运作和承担投融资功能通过地产集团进行。储备地块在进行必要的基础性建设后，按照土地供应计划交付公开出让。”[6] 可见，上海市土地储备机构采取的是市场化运作的模式 ，但是同时又有市土地储备中心的参与，但是，可以说在土地储备上还是以政府的行政机关为主导的一种模式。
（四）小结。从表面上来看，前述三者的组织形式有的是采用事业单位法人，有的是属于行政机关下属的一个部门，而有的是采用公司企业法人的形式，但是，从本质上看，它们应该都是不以盈利为目的，而以控制土地，实现城市的总体规划为目的，代表政府进行土地的收购、储备、运营和管理，并与行政机关具有行政隶属性关系的一个职能操作组织形式。
二、尴尬的角色及其引起的法律问题
仅仅根据上述的基本规定不能完全认清土地储备机构的性质，必须根据其他的相关的规定和具体实践操作来分析。
（一）土地储备机构是否是一个行政主体。土地储备机构是否是一个行政主体直接关系到其能否以自己的名义实施职权并且承担相应的义务，更重要的是能否作为行政诉讼的一方当事人参加行政诉讼。在我国，行政主体包括行政机关和法律、行政法规明确授权的组织。目前，我国对土地储备制度的规定现在仅仅限于部门规章和地方性的法规、规章当中，法律和行政法规根本就没有关于土地储备制度的规定，土地储备机构没有得到授权而变成行政主体；同时，除了上海的操作之外，各地在设置土地储备机构时，并没有把其设立为一个独立的行政机关，往往是把其定位在事业单位法人，或者是行政机关的下属的一个机构。因此，根据实践中的情形来看，我国的土地储备机构并没有取得行政主体的地位，而是受各地政府委托的行使职权或者是以其所隶属的行政机关的名义实施职权。[7] 但从上海的实践来看，由于其土地储备制度秉承的理念是“政府主导，市场运作”，其土地储备中心是一个独立的行政机关，其目的更加便利于储备机构有充分的职权来主导土地储备的运作。因此，可以得出结论，我国的大多数土地储备机构不具有行政主体的资格，是不能以自己的名义行使行政职权和承担责任，其必须以被代理机关或者其所隶属的机关的名义行使行政行为，另外，在面临行政诉讼时是没有诉讼主体资格的。
（二）土地储备机构是否是一个市场主体。土地储备机构虽不具有行政主体的资格，但是那些有独立法人地位的储备机构是否就必然是一个市场主体呢？如果是一个独立的市场主体，则其可以自主经营，受到外界的干预会比较少。但是，观察我国实践中的土地储备机构，发现其受到如下限制，首先，从机构设置来看，以杭州为例，其定位是一个独立的事业单位法人，其是不以盈利为目的的，并且从机构的设置模式来看，其受土地收购储备委员会的监督和领导，[8] 其并不是一个完全独立的市场主体，第二，从供地模式来看，《上海规定》第十五条：“土地储备机构应当按照土地供应计划的要求，做好储备地块交付供地的前期准备工作。”[9]《武汉规定》第四条：“土地储备应当根据国民经济和社会发展中长期计划、土地利用总体规划、城市总体规划、年度土地供应计划和土地市场供需状况，统一规划、统一储备整理、统一供应。”可见，土地储备机构是必须根据政府的供地计划来出让土地，其并不是完全按照市场的规则来进行的，公益性的定位使得其自主的交易权受到严格的控制。第三，从运作所需的启动资金来看，土地储备机构在设立之初其资金一般来自财政拨款；在成立之后，主要是通过的政府担保和土地使用权抵押向银行贷款，获取营运资金。例如，《杭州市土地储备中心工作章程（试行）》第六条 由市财政拨款2000万元人民币作为市土地储备中心的注册资金。上海地产有限公司集团注册资本为人民币42亿元，其中，?┳适谌ň??7亿元，国资经营公司出资4亿元，大盛资产出资1亿元，政府充当了投资者和贷款保证人的角色。[10]第四，从出让金的去向来看，土地出让之后，其中的大部分上缴国家，对土地储备机构的运营需求资金主要是预留。《上海规定》第十六条规定：“（资金管理）储备地块出让所得的价款中，属于土地使用权出让金的部分，由受让人支付给土地管理部门；属于土地前期开发费用的部分，由受让人支付给土地储备机构，并在扣除土地储备的成本开支和管理费后，纳入土地储备专项资金。土地储备专项资金的设立、使用和管理办法，由市财政局会同市房地资源局另行规定。或者由财政部门在核定后返还。”《杭州规定》第三十四条规定：“市土地储备中心的资本金由市财政拨款，土地储备中心运作后的增值资金也逐步充实资本金。”第三十六条规定：“储备土地经市土地管理部门出让后，土地出让金全额上缴财政。”可见，政府是土地出让金的管理者和收益人，土地储备机构并没有很大的自主权。
（三）从前面的分析来看，土地储备机构既不能简单划入行政主体的范畴，也不能简单划入市场主体的范畴，并且实践中的规定也没有对其进行明确的定位。性质定位的不明确使得在处理一系列的法律关系时出现了很多的法律问题，下文现逐一分析。
(1) 土地储备机构是否是储备土地的使用权人？根据《上海规定》第十二条：“（储备地块的权属证明）土地储备机构围垦滩涂成陆并经验收合格后，或者与有关企事业单位签订国有土地使用权收购储备协议后，或者取得储备地块的建设用地批准文件并拆除该地块上的建筑物、构筑物和其他附着物后，可以向市房地资源局申请土地登记，领取土地储备的房地产权证。储备地块交付供应时，土地储备的房地产权证应当由市房地资源局收回。”《杭州规定》第十二条：“……土地收购的一般程序：（八）权属变更。市土地储备中心根据《国有土地使用权收购合同》约定支付收购定金后，原土地使用权人与市土地储备中心共同向市土地管理部门、房产管理部门申请办理权属变更登记手续。（九）交付土地。根据合同约定的期限和方式，原土地使用权人向市土地储备中心交付被收购的土地和地上建筑物；被收购的土地使用权一经交付，即纳入土地储备。”根据上述两者的规定，储备的土地在进行产权登记时，都登记在土地储备机构的名下，根据民法上登记的公信公示原则，土地储备机构得到了登记上所记载的土地的权利，然而，实际情形是，土地储备机构仅仅是代理者，其并没有与一般登记者所享有的权利一样，如果第三人因为信赖土地储备机构所享有的权利而与之交易，后来政府予以否定，第三人的救济的途径是怎么样的？是通过民事诉讼还是行政诉讼？民事诉讼中谁是诉讼主体？且法院如何判定谁来承担违约责任？
（2）土地储备的临时利用的问题。《杭州规定》第十九条：“（二）土地利用。原土地使用权人交付土地后，储备土地预出让或招标、拍卖前，市土地储备中心可以依法将储备土地使用权单独或连同地上建筑物出租、抵押、临时改变用途。”另外，根据《杭州规定》第三十五条：“土地储备中心的土地收购资金可以通过收购土地的抵押贷款筹措。”问题是土地储备机构不是土地的使用权人，其是没有权力去处分土地的，如果贷款不能偿还，银行能否强制取得土地的使用权是有疑问的，因为，目前来看，土地储备机构是政府的代理人，且收益归政府所有，土地储备机构仅有的注册资本是无法承担巨大的债务责任的。《上海规定》第十三条：“（储备地块的临时利用）经规划管理部门批准，土地储备机构可以在土地储备期间，临时利用储备地块。储备地块的临时利用不得影响市容环境，不得修建永久性建筑物、构筑物和其他附着物。市和区（县）土地储备机构不得兼营除临时利用储备土地以外的其他经营性业务。”如前所述，土地储备机构并不是真正的权利人，其获得处分权利的基础是政府的委托。权利的不明确使得土地产生的纠纷的解决的复杂性问题。
（3）在担保贷款方面，以武汉土地整理储备供应中心为例，当其向商业银行贷款时,一般先由财政部门或其他相关部门同银行协商,并向银行出具一个"承诺书",银行相信政府的信用,就为其办理贷款；我国《担保法》规定政府及以公益为目的的事业单位不能作为保证人。
(4)土地储备机构与政府之间是一种受托与委托的关系,受托人必须以委托人的名义从事受托行为,其法律后果也应当由委托人承担.其结果土地储备机构的独立法人资格实质上毫无法律意义.诸如土地储备机构与商业银行及其他金融机构间的贷款合同,土地公债的偿还,收购款的支付等,一旦发生土地储备机构违约,则违约责任的承担就会出现主体混乱的局面。从实践来看，土地储备机构的资金来源是地方财政的拨款，或者是由受让人支付前期的开发费用，其他收益全部上缴国家，实质上土地储备机构承担责任的能力是很有限的，这样对债权人的保护来看是很不合理的。
（5）诉讼主体问题 在代理制的机制下，如果发生了纠纷，是通过行政诉讼还是民事诉讼来解决？是以土地储备机构为被告还是以政府为被告？
三、对三地区土地储备制度性质定位的简要评价
通过上述的分析，杭州市的土地储备中心的性质是事业单位法人，其是受市政府的委托，代表市政府行使职权，可见，其扮演的是“代理人”的角色，这就大大地限制了其行政职权和市场上的自由裁量权，失去了其独立性，中介机构本应对政府一定限制的功能就消失了，导致的问题是“土地储备中心为最大限度地获取土地收益,确保土地的增值,实行‘不饱和’供地政策,始终对开发商进行所谓的‘饥饿’疗法。导致杭州的房价的飞涨,其房价一度高居全国第一。”[11] 武汉市土地整理储备供应中心是政府的一个工作部门，政府行政的非专业性必然导致低效率，行政的绝对指导性必然否定了市场性在土地储备中的作用和地位。同时，在中国目前的环境下，把土地储备机构设置在政府机关里是不利于保护交易对方当事人利益的，同时，也极有可能导致寻租行为的发生，基于对政府职权的一种牵制，设置一个第三方的主体是必要的。在上海市，土地储备中心专门从事土地收购储备和滩涂资源投资管理，土地的市场运作和承担投融资功能通过地产集团进行。 [12] 这种设置吸收了政府主导型和市场主导型的优点，但是，这种设置容易导致混淆，且两者之间的职能是不可能很容易地区分，提高交易方当事人的交易成本，当出现纠纷时，纠纷的对方当事人的确定也是成问题的。
四、总结：土地储备机构性质的准确定位
通过上述的分析，可以得知，土地储备机构应当具有两个特性：行政职权性和市场性，职权性是为了保证公共利益的实现，而市场性则是为了提高交易主体的专业性，从而降低市场的交易成本，同时，市场性所要求的平等性对交易对方当事人的保护是很有利的。这两个特性就决定了土地储备机构既不能设在政府机关中，也不能是一个完全市场化操作的企业法人。国家将来在对土地储备机构性质定位时，必须改变过去的行政委托方式，由法律、行政法规明确授权：土地储备机构便有了行政主体的资格，即以自己名义独立行使职权与承担责任的能力；同时，也获得了民事主体的资格，即以自己的名义进行交易和承担责任；另外，土地储备机构也获得了诉讼主体的资格。[13] 这种授权本质上是对储备机构权力的授予和限制，划定其行使权力的范围，其好处就是，利用土地储备机构的独立性可以改变过去政府的绝对权力，可以对政府权力产生一定的牵制；同时，土地储备机构的专业性必然会提高交易的效率和减少交易的成本。因此，这种被授权的机构应当是不以盈利为目的的独立法人，法人的投资者只能是国家；并且该法人的行使职权和市场交易行为应受政府有关部门的严格监督，其应该按照政府的规划和计划来进行储备和交易。
注释：
[1] 杨遴杰《中国城市土地储备的功能与模式研究》P5 北京大学博士论文 2002
[2] 杨遴杰 陈祁晖 李刚 高永 陶晓龙 《我国土地储备机构发展状况分析 》 载于《经济地理》第四期 2005年7月
[3]2001年《厦门市国有土地储备实施办法》第三条规定“市人民政府授权厦门市土地开发总司作为政府国有土地储备的专门机构，行使储备土地的职能，并承担相应的具体工作。”
[4]其是杭州市土地收购储备管理委员会在1998年5月6日通过，是杭州是土地储备办法实行以前的规定，但是并没有失效。
[5]根据上海地产集团与上海市土地储备中心的网站介绍，上海地产集团成立于2002年，是一个企业法人；而根据《上海规定》第5条可知土地储备中心是一个上海市政府设立的行政机关。上海采用的是一种复合的形式来组织土地储备的运行。见http://www.shdcjt.com/main.asp
[6]见http://www.shdcjt.com/about/jtjj_zyrw.asp
[7]《杭州规定》第四条予以明确 杭州市土地储备中心受市政府委托在杭州市土地收购储备管理委员会指导和监管下，代表政府实施土地收购、储备和出让的前期准备工作。
[8]土地收购储备委员会由政府设立，成员由土地、财政、计划、规划等部门组成，任务是协调收购、储备、出让政策。摘自 张凤和 《浅议城市土地集团制度中的难点与对策》，《中国房地产》2002年第9期，第15页
[9]上海规定第四条:“（管理部门）市土地管理工作领导小组负责审核批准本市土地储备计划，协调解决土地储备中的重大问题。”土地储备的供应计划是有比较严格的程序来决定的 例如第八条：“（储备计划）本市的土地储备计划应当与国民经济和社会发展计划相协调，与土地利用年度计划以及明后年的土地供应计划相衔接。市房地资源局应当会同市发展改革委员会等有关部门，在每年第四季度组织编制下年度的土地储备计划，经市土地管理工作领导小组审核批准后分解下达。”
[10]引自http://www.shdcjt.com/about/jtjj_zyrw.asp
[11]引自 赵艳华等:《土地收购储备机制中存在的问题及对策分析》， 载于《城市土地》，2005年第1期p47.
[12] 上海市在刚刚起步实施土地储备制度时，遵循的市场化的操作原则，由于政府加入的力量过于少，使得原来的操作并不成功；因此，在改革之后，引进了政府主导型模式，加强了土地储备机构在收购中的强制性和优先性。
[13] 在诉讼主体资格方面，遇到的问题将是交易对方当事人诉讼时必然会遇到行政诉讼和民事诉讼之间的选择，笔者认为，以行为中平等性与否来区分不同的案件就可以解决这个问题。
青岛市人民政府关于公布《青岛市第一轮非行政许可审批事项清理方案》的决定
山东省青岛市人民政府
关于公布《青岛市第一轮非行政许可审批事项清理方案》的决定
青岛市人民政府令
（第202号）
《青岛市人民政府关于公布〈青岛市第一轮非行政许可审批事项清理方案〉的决定》已于2009年7月31日经市人民政府第9次常务会议通过，现予公布，自公布之日起施行。
市长 夏 耕
二○○九年八月十一日
青岛市人民政府关于公布《青岛市第一轮非行政许可审批事项清理方案》的决定
为深入贯彻落实科学发展观，优化发展环境，提高办事效率，根据有关法律法规的规定，市政府对我市市级非行政许可审批事项进行了全面清理。现将清理方案予以公布。
各级各有关部门要按照公布的清理方案，认真组织实施。对决定保留继续实施的事项，要按照相对集中行政审批权的要求，能够纳入市行政审批服务大厅集中办理的统一纳入大厅办理。对决定取消或停止实施的事项，要加强后续监管，并不得再以任何形式实施审批。对决定改变管理方式的事项，要制定配套措施，加强事中检查和事后稽查，防止出现管理真空。对决定下放区市实施的事项，要改造流程，做好衔接，提高效率。
今后，凡未经市政府公布的非行政许可审批事项（内部审批事项除外），各级各有关部门均不得组织实施；拟新设及变更的非行政许可审批事项，实施机关应事前向市政府法制部门提出调整说明，经市政府法制部门依法确认，报市政府批准后公布实施。
一、保留事项（共116项，141分项）
序号 项目名称 项目内容 实施机关
1 企业投资项目备案 企业投资项目备案 发展和改革委员会
2 行政事业性收费标准审核 行政事业性收费标准审核 物价局
3 规定范围内商品和服务价格核准 规定范围内商品和服务价格核准 物价局
4 公办高中阶段学校、特殊教育学校设置审批 公办高中阶段学校、特殊教育学校设置审批 教育局
5 中等职业学校专业设置审批 中等职业学校专业设置审批 教育局
6 中外合作办学机构主要负责人核准 中外合作办学机构主要负责人核准 教育局
7 民办学校和中外合作办学机构招生简章和广告备案 民办学校和中外合作办学机构招生简章和广告备案 教育局
8 科技发展计划项目审批 科技发展计划项目审批 科技局
9 高新技术企业认定 高新技术企业认定 科技局
10 布告、通告、重大活动工作证、通行证、在社会上流通使用的票证准印 布告、通告、重大活动工作证、通行证、在社会上流通使用的票证准印 公安局
11 刻制印章备案 刻制印章备案 公安局
12 户口管理审批 户口管理审批 公安局
13 大型货车禁行区域通行审批 大型货车禁行区域通行审批 公安局
14 涉外婚姻登记 涉外婚姻登记 民政局
15 收养登记 收养登记 民政局
16 社会福利企业审批 社会福利企业审批 民政局
17 律师事务所（分所）设立、变更、注销审批 律师事务所（分所）设立、变更、注销审批 司法局
18 律师执业、转所、补发执业证审批 律师执业、转所、补发执业证审批 司法局
19 耕地占用税、契税减免审批 耕地占用税、契税减免审批 财政局
20 调配工作审批 调配工作审批 人事局
21 全日制院校毕业生、市外调入人员专业技术资格确认 全日制院校毕业生、市外调入人员专业技术资格确认 人事局
22 《青岛市居住证》申领审核 《青岛市居住证》申领审核 人事局
23 专业技术职务任职资格评审 专业技术职务任职资格评审 人事局
24 定点培训机构资质认定 定点培训机构资质认定 劳动和社会保障局
25 职业技能考核鉴定 职业技能考核鉴定 劳动和社会保障局
26 未成年工特殊保护登记 未成年工特殊保护登记 劳动和社会保障局
27 集体劳动合同合法性审查 集体劳动合同合法性审查 劳动和社会保障局
28 企业设立最低工资保付户审批 企业设立最低工资保付户审批 劳动和社会保障局
29 企业年金管理审批 1、企业年金试点资格确定；2、企业年金方案备案；3、企业年金基金管理合同备案 劳动和社会保障局
30 工伤认定 工伤认定 劳动和社会保障局
31 服务型企业和主辅分离经济实体认定 服务型企业和主辅分离经济实体认定 劳动和社会保障局
32 自谋职业和自主创业小额贷款审核 自谋职业和自主创业小额贷款审核 劳动和社会保障局
33 基本医疗保险定点医疗机构、定点零售药店资格审查 基本医疗保险定点医疗机构、定点零售药店资格审查 劳动和社会保障局
34 企业职工跨区域调动审核 企业职工跨区域调动审核 劳动和社会保障局
35 公共职业介绍机构从事劳动保障事务代理业务审批 公共职业介绍机构从事劳动保障事务代理业务审批 劳动和社会保障局
36 用人单位裁员报告备案 用人单位裁员报告备案 劳动和社会保障局
37 建筑施工企业、市政工程施工企业安全生产许可证审核 建筑施工企业、市政工程施工企业安全生产许可证审核 建设委员会
38 建筑施工起重机械登记 建筑施工起重机械登记 建设委员会
39 建设项目建设条件意见书审批 建设项目建设条件意见书审批 建设委员会
40 建设工程（含园林工程）质量监督登记 建设工程（含园林工程）质量监督登记 建设委员会
41 建设工程安全监督登记 建设工程安全监督登记 建设委员会
42 建设工程（含园林工程和道路、桥梁、海河坝等市政工程）竣工验收备案 建设工程（含园林工程和道路、桥梁、海河坝等市政工程）竣工验收备案 建设委员会
43 建筑节能管理审批 1、民用建筑项目合理用能审核；2、建筑节能专项验收；3、民用建筑能效测评 建设委员会
44 建设工业产品登记备案 建设工业产品登记备案 建设委员会
45 新型墙体材料应用与建筑节能产品备案 新型墙体材料应用与建筑节能产品备案 建设委员会
46 单位和个人从事地方建筑材料生产、销售备案 单位和个人从事地方建筑材料生产、销售备案 建设委员会
47 外地建筑业企业入青信用登记 外地建筑业企业入青信用登记 建设委员会
48 房地产项目开发经营权证核发 房地产项目开发经营权证核发 建设委员会
49 房地产开发项目综合验收备案 房地产开发项目综合验收备案 建设委员会
50 修建性详细规划审批 修建性详细规划审批 规划局
51 改变建筑物建筑立面形式或者在建筑立面重新开设门、窗、洞等审批 改变建筑物建筑立面形式或者在建筑立面重新开设门、窗、洞等审批 规划局
52 市政公用设施规划设计条件确定 市政公用设施规划设计条件确定 市政公用局
53 市政基础设施工程质量监督登记 市政基础设施工程质量监督登记 市政公用局
54 权限内市政基础设施工程竣工验收备案 权限内市政基础设施工程竣工验收备案 市政公用局
55 建筑垃圾回填场地登记 建筑垃圾回填场地登记 市政公用局
56 土地使用权登记 土地使用权登记 国土资源和房屋管理局
57 依据土地利用总体规划办理农用地转用和集体土地征收 依据土地利用总体规划办理农用地转用和集体土地征收 国土资源和房屋管理局
58 房屋权属登记 房屋权属登记 国土资源和房屋管理局
序号 项目名称 项目内容 实施机关
59 房地产估价机构资质审批 房地产估价机构资质审批 国土资源和房屋管理局
60 对外提供测绘成果保密审核 对外提供测绘成果保密审核 国土资源和房屋管理局
61 建设项目试生产环境保护审核 建设项目试生产环境保护审核 环境保护局
62 重点企业清洁生产评审验收 重点企业清洁生产评审验收 环境保护局
63 放射性同位素送贮、异地使用、转让备案 1、放射性同位素送贮备案；2、放射性同位素异地使用备案；3、放射性同位素转让预审和备案 环境保护局
64 机动车环保分类合格标志核发 机动车环保分类合格标志核发 环境保护局
65 公路工程立项、设计、计划审批及竣工验收 公路工程立项、设计、计划审批及竣工验收 交通委员会
66 港口工程设计审批和开工备案 1、港口工程初步设计审批；2、港口工程施工图设计审批；3、港口建设项目开工备案 港航管理局
67 港口工程竣工验收 港口工程竣工验收 港航管理局
68 危险货物港口作业资质认可 危险货物港口作业资质认可 港航管理局
69 道路运输从业人员从业资格证办理 道路运输从业人员从业资格证办理 道路运输管理局
70 （货运、出租）经营车辆易主审批 （货运、出租）经营车辆易主审批 道路运输管理局
71 （客运、货运、出租）经营车辆停业、休业审批 （客运、货运、出租）经营车辆停业、休业审批 道路运输管理局
72 新建、改建或者扩建一级、二级病原微生物实验室备案 新建、改建或者扩建一级、二级病原微生物实验室备案 畜牧兽医局
73 因科研、教学、防疫、生物制品生产等特殊需要而保存、使用、引进、运输动物源性致病性微生物或者病料的备案登记 因科研、教学、防疫、生物制品生产等特殊需要而保存、使用、引进、运输动物源性致病性微生物或者病料的备案登记 畜牧兽医局
74 占用农业灌溉水源、灌排工程设施审批 占用农业灌溉水源、灌排工程设施审批 水利局
75 河道工程维护管理费减免审批 河道工程维护管理费减免审批 水利局
76 林木种子质量检验合格证核发 林木种子质量检验合格证核发 林业局
77 权限内濒危野生动植物及其产品进出口审核 权限内濒危野生动植物及其产品进出口审核 林业局
78 将防护林、特种用途林调整为其他林种、将林地调整为非林地的审批 将防护林、特种用途林调整为其他林种、将林地调整为非林地的审批 林业局
79 森林公园的建立、撤消、合并及变更经营范围审批 森林公园的建立、撤消、合并及变更经营范围审批 林业局
80 渔业船舶登记 渔业船舶登记 海洋与渔业局
81 渔业船舶进出渔港签证 渔业船舶进出渔港签证 海洋与渔业局
82 一般性建设项目安全设施初步设计审查及竣工验收 一般性建设项目安全设施初步设计审查及竣工验收 安全生产监督管理局
83 危险化学品建设项目试生产备案 危险化学品建设项目试生产备案 安全生产监督管理局
84 生产经营单位主要负责人和安全管理人员安全培训考核及发证 生产经营单位主要负责人和安全管理人员安全培训考核及发证 安全生产监督管理局
85 畜禽产品入市备案登记 畜禽产品入市备案登记 经济贸易委员会
86 两用物项和技术进出口审批 两用物项和技术进出口审批 对外贸易经济合作局
87 办理自动进口许可证 1、内资企业自动进口许可；2、机电产品自动进口许可；3、（非机电类）外商投资企业自动进口许可；4、内资企业重要工业品自动进口许可 对外贸易经济合作局
88 办理出口许可证、产地证 办理出口许可证、产地证 对外贸易经济合作局
89 中小企业国际市场开拓资金申请及拨付 中小企业国际市场开拓资金申请及拨付 对外贸易经济合作局
90 文化类民办非企业单位成立前置审查 文化类民办非企业单位成立前置审查 文化局
91 文化类社会团体成立前置审查 文化类社会团体成立前置审查 文化局
92 卫生知识培训合格证核发 卫生知识培训合格证核发 卫生局
93 对出入检疫区的交通工具及其乘运人员、物资出具检疫合格证明 对出入检疫区的交通工具及其乘运人员、物资出具检疫合格证明 卫生局
94 规范预防接种门诊验收批准 规范预防接种门诊验收批准 卫生局
95 大型医疗设备配置审核 大型医疗设备配置审核 卫生局
96 医疗卫生机构承担预防性健康检查工作审批 医疗卫生机构承担预防性健康检查工作审批 卫生局
97 体育竞赛审批 体育竞赛审批 体育局
98 体育类民办非企业单位成立前置审查 体育类民办非企业单位成立前置审查 体育局
99 对进行省级病残儿医学鉴定的书面意见核准 对进行省级病残儿医学鉴定的书面意见核准 人口和计划生育委员会
100 宗教事务管理审批 1、宗教教职人员备案；2、宗教教职人员担任或者离任宗教活动场所主要教职备案；3、宗教团体、宗教活动场所接受境内外组织和个人捐赠的审核；4、设立寺院、宫观、清真寺、教堂的审核；5、新建、重建、拆除、迁移寺观教堂及城市规划建设需要拆迁宗教房产审核；6、宗教团体编印宗教内部资料性出版物审核；7、寺院、宫观、清真寺、教堂编印宗教内部资料性出版物审核；8、宗教团体宗教性培训备案；9、成立宗教团体审核 民族事务局 宗教事务局
101 市及市以下报纸、期刊增期、减版、减期及期刊增刊审批 1、市及市以下报纸、期刊增期、减版、减期审批；2、期刊增刊审批 新闻出版局
102 档案管理审批 1、资产与产权变动国有企业档案处置审批；2、城市建设档案馆接收规定范围以外档案审批；3、销毁国有企业资产与产权变动档案备案；4、单位推迟或提前向档案馆移交档案审批；5、市级重点建设项目、重大科学技术研究和技术改造项目档案验收；6、专门档案馆和部门档案馆的设置审批 档案局
103 组织机构代码登记 组织机构代码登记 质量技术监督局
104 食品委托加工备案 食品委托加工备案 质量技术监督局
105 延期缴纳税款审批 延期缴纳税款审批 地方税务局
106 房产税、土地使用税困难减免审批 房产税、土地使用税困难减免审批 地方税务局
107 APEC商务旅行卡颁发审核 APEC商务旅行卡颁发审核 外事办公室
108 因公出国、赴港澳任务审批 因公出国、赴港澳任务审批 外事办公室
109 青岛口岸港口外轮供应从业审批 青岛口岸港口外轮供应从业审批 口岸办公室
110 平时使用人防工程审批 平时使用人防工程审批 人民防空办公室
111 人防工程竣工验收备案 人防工程竣工验收备案 人民防空办公室
112 进口无线电发射设备审核 进口无线电发射设备审核 无线电管理委员会办公室
113 住房公积金提取和使用审批 住房公积金提取和使用审批 住房公积金管理中心
114 个人公积金贷款审批 个人公积金贷款审批 住房公积金管理中心
115 单位缓缴住房公积金和降低公积金缴存比例审核 单位缓缴住房公积金和降低公积金缴存比例审核 住房公积金管理中心
116 开办盲人保健按摩机构资格认定 开办盲人保健按摩机构资格认定 残疾人联合会
二、取消或停止实施的市级非行政许可审批事项（共33项）
序号 项目名称 实施机关 理由
1 农产品进口关税配额审核 发展和改革委员会 非法定初审环节，可以由市发展和改革委员会提供代收申请材料上报服务
2 间接利用外资贷款指标审核 发展和改革委员会 非法定初审环节，可以由市发展和改革委员会提供代收申请材料上报服务
3 报废汽车回收企业审核 发展和改革委员会 非法定初审环节，可以由市发展和改革委员会提供代收申请材料上报服务
4 特殊教育学校校长核准 教育局 已被相关行政许可事项管理内容涵盖
5 聘用外籍教师单位资格及聘用外籍教师审核 教育局 无明确设定依据
6 伤残评定审核 民政局 非法定初审环节，可以由市民政局提供代收申请材料上报服务
7 烈士评定审核 民政局 非法定初审环节，可以由市民政局提供代收申请材料上报服务
8 国有企业改制分流方案审核备案 劳动和社会保障局 调整对象已消失
9 企业职工分流安置费用核拨 劳动和社会保障局 调整对象已消失
10 "退养"审核 劳动和社会保障局 调整对象已消失
11 进再就业服务中心下岗职工保障费拨付审核 劳动和社会保障局 调整对象已消失
12 下岗职工（退养）保障费拨付审核 劳动和社会保障局 调整对象已消失
13 《再就业优惠证》核发 劳动和社会保障局 实际已停止实施
14 城市二次供水清洗消毒单位卫生许可证备案 市政公用局 原有设定依据已废止
15 建设项目列入土地利用计划审批 国土资源和房屋管理局 无明确设定依据
16 创建中国名牌产品企业环保核查 环境保护局 非法定初审环节，可以由市环境保护局提供代收申请材料上报服务
17 ISO14001环境管理体系认证组织环保核查 环境保护局 非法定初审环节，可以由市环境保护局提供代收申请材料上报服务
18 上市和再融资企业环保核查 环境保护局 非法定初审环节，可以由市环境保护局提供代收申请材料上报服务
19 汽车养路费免（减）征审批 公路管理局 因国家政策调整已实际取消
20 保留取水许可证审批 水利局 已被相关行政许可事项管理内容涵盖
21 临时应急取水审批 水利局 已不符合经济社会发展实际需要
22 高处作业企业安全生产条件审验 安全生产监督管理局 设定依据不充分，管理实际中可通过部门间信息沟通机制解决
23 办理国货（非限制进口商品）复进口批件 对外贸易经济合作局 原有设定依据已废止
24 护士自学考试实习鉴定表审批 卫生局 无明确设定依据
25 医疗机构购置救护车审批 卫生局 设定依据不充分，且不符合市场经济发展要求
26 批准医疗保健机构、计划生育技术服务机构开展终止妊娠手术业务 人口和计划生育委员会 已被相关行政许可事项管理内容涵盖
27 批准计划生育统计调查 人口和计划生育委员会 长期未实际实施，取消或停止实施后不影响现实管理
28 导游服务公司设立审批 旅游局 设定依据不充分，且不符合市场经济发展要求
29 经济合同示范文本指定印刷企业备案 工商局 已不符合市场经济发展要求
30 广告收费标准和收费办法备案 工商局 已不符合市场经济发展要求
31 在本市生产、销售防雷产品登记备案 气象局 已不符合市场经济发展要求
32 外国记者来青采访签证审核 外事办公室 因国家政策调整已实际取消
33 聘请外国专家确认件(文教类、经济类)和外国文教、经济专家证件核发 外事办公室 已被相关行政许可事项管理内容涵盖
三、改变管理方式事项（共93项）
序号 项目名称 实施机关 备注
1 国家鼓励发展的内、外资项目确认 发展和改革委员会 调整为根据相对人要求提供服务
2 外商投资项目采购国产设备退税确认 发展和改革委员会 调整为根据相对人要求提供服务
3 外资企业符合产业政策的技术改造项目确认 发展和改革委员会 调整为根据相对人要求提供服务
4 权限内符合产业政策的技术改造项目确认 发展和改革委员会 调整为根据相对人要求提供服务
5 国家鼓励发展的环保产业设备（产品）确认 发展和改革委员会 调整为根据相对人要求提供服务
6 资源综合利用企业（项目、产品）认定 发展和改革委员会 调整为根据相对人要求提供服务
7 创业投资企业备案 发展和改革委员会 调整为根据相对人要求提供服务
8 非刑事案件财物价格鉴证 物价局 调整为根据相对人要求提供服务
9 职业学校、普通高中学生学籍注册备案 教育局 调整为根据相对人要求提供服务
10 技术合同认定登记 科技局 交由中介组织办理
11 科技成果评估作价认定登记 科技局 交由中介组织办理
12 公证机构、公证员执业证书换发、变更登记 司法局 调整为根据相对人要求提供服务
13 非师范类毕业生报到、二次派遣和调整改派 人事局 调整为根据相对人要求提供服务
14 接收非师范类外地生源普通高校全日制统招专科学历毕业生 人事局 调整为根据相对人要求提供服务
15 办理全省大中专学校毕业生落户手续 人事局 调整为根据相对人要求提供服务
16 应届大中专毕业生申请办理失业登记 人事局 调整为根据相对人要求提供服务
17 职业培训机构教师上岗资格认定 劳动和社会保障局 交由中介组织办理
18 就业、终止或解除劳动关系备案 劳动和社会保障局 调整为告知性备案
19 劳动合同网上备案 劳动和社会保障局 调整为告知性备案
20 民办职业技能培训学校招生简章及广告备案 劳动和社会保障局 调整为告知性备案
21 民办职业技能培训学校设置专业、开设课程、选用教材备案 劳动和社会保障局 调整为告知性备案
22 民办职业技能培训学校学籍和教学管理制度备案 劳动和社会保障局 调整为告知性备案
23 用人单位使用实习生备案 劳动和社会保障局 调整为告知性备案
24 企业年度工资总额计划备案 劳动和社会保障局 调整为告知性备案
25 补充医疗保险方案备案 劳动和社会保障局 调整为告知性备案
26 协保人员就业补助和生活补助审核 劳动和社会保障局 调整为根据相对人要求提供服务
27 城建档案利用审批 建设委员会 调整为根据相对人要求提供服务
28 民用建筑项目节能设计备案 建设委员会 调整为告知性备案
29 施工图审查项目备案 建设委员会 调整为告知性备案
30 住宅A级性能认定 建设委员会 调整为根据相对人要求提供服务
31 建设科技成果推广项目审批 建设委员会 调整为根据相对人要求提供服务
32 建筑物围护结构和用能系统使用标准和技术规范中未涵盖的节能新技术、新工艺、新设备、新材料、新产品的评估 建设委员会 调整为根据相对人要求提供服务
33 城市树木（3株以下且胸径不足10厘米）砍伐迁移备案 城市园林局 调整为告知性备案
34 供用热合同备案 市政公用局 调整为告知性备案
35 燃气经营企业抢险抢修预案备案 市政公用局 调整为告知性备案
序号 项目名称 实施机关 备注
36 城市二次供水设计方案意见确定 市政公用局 调整为根据相对人要求提供服务
37 供热工程项目建设意见确定 市政公用局 调整为根据相对人要求提供服务
38 新建、改建、扩建项目及新设中小饭店排水条件认定 市政公用局 调整为由市环保局征求市市政公用局意见。
39 房地产中介服务机构备案 国土资源和房屋管理局 调整为告知性备案
40 测绘项目登记 国土资源和房屋管理局 调整为告知性备案
41 房屋安全鉴定 国土资源和房屋管理局 调整为根据相对人要求提供服务
42 以测绘为目的进行民用航空摄影或者遥感审核 国土资源和房屋管理局 调整为根据相对人要求提供服务
43 乙、丙、丁级测绘单位资质审核 国土资源和房屋管理局 调整为根据相对人要求提供服务
44 地图审核 国土资源和房屋管理局 调整为根据相对人要求提供服务
45 使用财政资金的测绘项目审核 国土资源和房屋管理局 由负责批准立项、审批资金的有关部门征求国土资源和房屋管理局意见
46 限制进口类可用作原料的固体废物进口许可证审核 环境保护局 调整为根据相对人要求提供服务
47 进口可用作原料的固体废物利用单位备案 环境保护局 调整为告知性备案
48 公路工程招标、评标文件备案 交通委员会 调整为告知性备案
49 客运包车标志牌发放 道路运输管理局 调整为根据相对人要求提供服务
50 客运临时加班标志牌发放 道路运输管理局 调整为根据相对人要求提供服务
51 无公害农产品产地认定 农业委员会海洋与渔业局 调整为根据相对人要求提供服务
52 动物、动物产品的运载工具以及饲养用具、装载用具消毒证明核发 畜牧兽医局 调整为根据相对人要求提供服务
53 外地入青水利施工企业备案 水利局 调整为告知性备案
54 第二、三类非药品类易制毒化学品生产备案和第二类非药品类易制毒化学品经营备案 安全生产监督管理局 调整为告知性备案
55 危险化学品处置方案备案 安全生产监督管理局 调整为告知性备案
56 危险化学品事故应急救援预案备案 安全生产监督管理局 调整为告知性备案
57 重大危险源及有关安全措施、应急措施申报备案 安全生产监督管理局 调整为告知性备案
58 重大安全生产事故隐患报告备案 安全