立法程序的民主性与公开性

司法部司法研究所　刘武俊

　　立法实践证明，良法的产生有赖于民主的立法程序。从这个意义
上讲，具有民主性和公开性的立法程序堪称孕育良法之母。所谓立法
程序是指具有立法权限的国家机关创制规范性法律文件所遵循的制度
化的正当过程，是限制立法者恣意进而使立法活动彰显和实现程序正
义的制度设置，也是国家通过立法手段协调利益冲突、规制社会秩序
及配置社会资源的合法路径和正当法律程序。

　　现代意义上的立法是与民主的理念及制度息息相关的。否则就有
可能蜕变为服务于少数利益集团的“私人产品”。立法的民意代表性
在相当程度上是通过立法程序的民主性彰显和体现的。现代立法程序
其实就是一种通过多数表决作出民主决策而使一切法律具有可变性的
制度设置。

　　当然，立法程序的民主性是相对的、有局限的。严格地讲，现代
立法程序基本上可以达到多数表决制所要求的尊重多数人理性的民主
目的，然而却难以真正实现尊重少数人意志的民主的另一层涵义。
“尊重少数”意味着讨论时少数派应有自由表达意见的权利，其言论、
观点应受到重视并记录在卷，以供参考和选择；意味着表决时应做到
两面俱呈，即对法案赞成或反对的两方面必须分别表决出；意味着少
数所享有的宪法和法律所保障的公民权利，不能被多数所剥夺。

　　立法程序的民主性意味着只有通过民主的立法程序，直接参与立
法的议员才真正有机会充分表达民意，并通过讨论、交涉和表决形成
符合多数人理性和实际情况的国家意志，产生具有权威性的法律；立
法程序的民主性也意味着正是由于立法程序的屏障作用，最大限度地
排除了恣意、任性和偏执，使法律的立、改、废实现良性运作，而避
免立法政策随领导人个人意志的改变而改变，避免滋生“言出法随”、
“以言代法”、“以言废法”等人治社会特有的现象；立法程序的民
主性也意味着民主的立法程序可以作为社会各方面利益冲突的缓冲带，
避免利益冲突的激化和矛盾的加剧，进而可以消除社会动荡的隐患。

　　“议事公开”乃是代议制民主政治的基本要求，现代意义上的立
法活动都是公开进行的，是一项“阳光下的事业”。从一定意义上讲，
立法程序的民主性是以其公开性为前提的。公开性一旦丧失，则民主
的基本通道便被堵塞，民主也就成为一句空话。

　　作为民意代表机关，议会本身具有高度的开放性，立法程序的公
开化便是这种开放性的突出体现。具体而言，立法程序的公开性要求
议员的具体立法活动，包括提案、质询、讨论、审议和表决等应当让
公众知晓；立法听证应当公开进行，尽可能通过新闻媒体对外传播。
除涉及国防、外交或其他重大事务不宜公开的外，任何立法会议均应
公开举行。除可以自由旁听和采访外，立法会议的一切文件及记录均
应公开发表或允许公民自由查阅。

　　立法程序的公开性是公民行使知情权的必然要求。现代社会的公
民享有充分的知情权，有权了解和知晓立法机关及立法人员的所作所
财政部 国家计委 农业部


财政部、国家计委、农业部关于加大治理向农民乱收费力度切实减轻农民负担的通知


各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅(局)、计委(物价局)、农业厅(局)，新疆生产建设兵团财务局：

自1992年以来，各级财政、计划(物价)、农民负担监督管理部门认真贯彻执行党中央、国务院有关减轻农民负担的规定，清理并公布取消涉及农民负担的不合法、不合理收费项目，降低过高的收费标准，对于减轻农民负担，促进农村经济发展，保持农村社会稳定，起到了积极作用。但是，由于种种原因，目前一些地方农村“三乱”现象仍较严重。为此，各级财政、计划(物价)、农民负担监督管理部门必须高度重视，结合学习贯彻“三个代表”重要思想，进一步加大治理向农民乱收费的力度，继续做好减轻农民负担工作。现将有关事宜通知如下：
一、进一步清理涉及农民负担的收费项目。各级财政、计划(物价)、农民负担监督管理部门，要对本行政区域内农民负担的行政事业性收费、政府性基金、政府性集资项目作进一步清理。凡未经国务院和省、自治区、直辖市人民政府及其所属财政、计划(物价)部门会同农民负担监督管理部门批准涉及农民负担的行政事业性收费项目，未经国务院或财政部会同国务院农民负担监督管理部门批准涉及农民负担的政府性基金项目，一律取消；凡违反《中共中央、国务院关于切实做好减轻农民负担工作的决定》(中发[1996]13号)规定，“九五”期间出台的专门面向农民的行政事业性收费项目，也一律取消。实行农村税费改革试点的地方，一律不得进行农村集资，包括农村教育集资；没有实行农村税费改革试点的地方，除农村义务教育危房改造集资可按规定程序报批外，停止审批其他方面的农村集资。禁止和纠正一切向农民的摊派活动。
二、做好减轻农民负担的专项治理工作。各级财政、计划(物价)部门要按照教育部、国家计委、财政部《关于坚决治理农村中小学乱收费问题的通知》([2001]教电46号)的规定，做好农村中小学乱收费的专项治理工作；要按照国家计委、财政部等部门的统一部署，对本行政区域内涉及农民住房建设的行政事业性收费项目进行专项治理，公布取消不合法、不合理的收费项目，降低过高的收费标准。各级计划(物价)部门要按照国家计委的统一要求，继续治理农村电网改造和农村用电乱收费。
三、“十五”期间暂不审批新的专门面向农民的收费项目和提高专门面向农民的收费标准。除国家法律、法规规定外，“十五”期间继续停止审批新的专门面向农民的行政事业性收费和政府性基金项目。按照国务院规定审批程序批准的专门面向农民的行政事业性收费，在“十五”期间一律不得提高收费标准。今后，涉及农民负担的行政事业性收费项目，要严格按规定报经国务院和省、自治区、直辖市人民政府财政、计划(物价)主管部门会同农民负担监督管理部门批准；涉及农民负担的行政事业性收费标准，要严格按规定报经国务院和省、自治区、直辖市人民政府计划(物价)、财政主管部门会同农民负担监督管理部门审定；重要项目报经国务院或省、自治区、直辖市人民政府批准。涉及农民负担的政府性基金项目和标准，要报经财政部会同国务院农民负担监督管理部门批准，重要项目由财政部报经国务院批准。
四、严禁一切向农民的搭车收费。严禁在农民办理结婚登记过程中，搭车收取农村养老保险基金、医疗保险基金等任何收费或摊派各种报刊、学习资料；在农民子女办理入学过程中，乡镇政府不得通过农村中小学校向学生收取村提留和乡镇统筹费、农村教育费附加、农村教育集资以及其他收费项目；严禁在农村电网改造中向农民搭车收费；严禁政府部门及国家公务员在为农民办理公务时，向农民摊派下乡经费、伙食补贴等费用。
五、加强对农民经营服务性收费的管理。向农民提供经营服务项目，应当坚持“自愿、有偿”的原则，不得向农民强行服务、强行收费。要加强对农村用电价格、用水价格的管理，坚决取消附加在电价和水价上的各种不合法、不合理收费。具体要严格按照国家计委、农业部《关于加强农村经营服务性收费管理的通知》(计价格[2000]743号)规定执行。
六、推行涉及农民的价格和收费公示制度。为提高涉及农民的价格和收费透明度，加强社会监督，凡是经国务院和省、自治区、直辖市人民政府及其所属财政、计划(物价)部门批准涉及农民负担的行政事业性收费和政府实施定价管理的重要经营服务性收费以及垄断价格，均实行公示制度。当前，重点要抓好农村中小学收费、婚姻登记收费、社会抚养费、农民建房收费等涉及农民负担的行政事业性收费项目和标准的公示工作，使交费者家喻户晓、人人皆知。公示制度采取设立公示栏、公示牌和收费项目(价目)表等方式，向农民公开价格或收费项目、标准、批准机关、收费对象、监督电话等内容。
七、坚持稳定农民负担的政策。已实行农村税费改革试点的地方，要把减轻农民负担作为根本出发点，坚持“减轻、规范、稳定”的原则，改革后的农民税费负担，要严格按照《中共中央、国务院关于进行农村税费改革试点工作的通知》(中发[2000]7号)、《国务院关于进一步做好农村税费改革试点工作的通知》(国发[2001]5号)和《国务院办公厅关于2001年农村税费改革试点工作有关问题的通知》(国办发[2001]28号)的规定核定。没有实行农村税费改革试点的地方，要坚持稳定农村税费负担的政策，除继续依法征收农业税、农业特产税、屠宰税等税收外，向农民征收的村提留和乡镇统筹费一律不得超过农民上年人均纯收入的5％和1997年的预算额。
八、坚持纠正和查处加重农民负担的行为。各级财政、计划(物价)、农民负担监督管理部门应当严格执行上述规定，并将其作为今年农民负担执法检查的重要内容来抓。对违反上述规定加重农民负担的行为，一经查出，要严格按照《农民承担费用和劳务管理条例》(国务院第92号令)和国家其他有关规定予以处罚，并实行“一票否决”。同时，依照国务院《违反行政事业性收费和罚没收入收支两条线管理规定行政处分暂行规定》(国务院第281号令)的规定，追究有关责任人员的行政责任。
本通知自发布之日起实施。

中华人民共和国财政部
中华人民共和国国家发展计划委员会
中华人民共和国农业部

二零零一年八月十七日