湖南省人大常委会


湖南省土地利用总体规划条例
湖南省人民代表大会常务委员会



《湖南省土地利用总体规划条例》于1999年1月24日经湖南省第九届人民代表大会常务委员会第七次会议通过，现予公布，自公布之日起施行。

第一章 总则
第一条 为了科学合理编制土地利用总体规划，保障土地利用总体规划的实施，根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）和其他有关法律、法规的规定，结合本省实际，制定本条例。
第二条 在本省行政区域内编制和实施土地利用总体规划，均须遵守本条例。
本条例所称土地利用总体规划，是指各级人民政府（含地区行政公署，下同）对本行政区域的土地开发、利用、治理和保护所作的总体安排和布局。
第三条 各级人民政府组织编制和实施本行政区域的土地利用总体规划。
县级以上人民政府土地行政主管部门负责本行政区域土地利用总体规划具体实施的管理和监督工作，其他有关部门应当按照各自的职责，做好本行政区域土地利用总体规划具体实施的有关工作。
县级以上人民代表大会常务委员会应当听取同级人民政府关于土地利用总体规划编制和实施情况的报告，加强对土地利用总体规划工作的监督。
第四条 在编制、实施土地利用总体规划工作中做出显著成绩的单位和个人，由人民政府给予表彰和奖励。

第二章 土地利用总体规划的编制
第五条 县级以上人民政府应当采取有效措施，统一部署，组织协调国土、计划、建设、农业、林业、水利、交通等部门开展本行政区域土地利用总体规划的编制工作，保障编制经费，组织有关专家进行科学论证，并广泛征求社会公众的意见。
乡（镇）人民政府应当确定专门工作人员编制本行政区域土地利用总体规划，保障编制经费，并广泛征求村民委员会、村民小组和村民的意见。
第六条 各级人民政府应当贯彻十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地的基本国策，以国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求为依据，按照《土地管理法》第十九条规定的原则，遵循国家和省的土地利用总体规划编制程
序，编制本行政区域土地利用总体规划。
下级土地利用总体规划应当依据上一级土地利用总体规划编制。
第七条 各级人民政府编制的土地利用总体规划中的建设用地总量不得超过上一级土地利用总体规划确定的控制指标，耕地保有量不得低于上一级土地利用总体规划确定的控制指标。
省人民政府编制的土地利用总体规划，应当确保本行政区域耕地总量不减少。
第八条 各级人民政府编制的土地利用总体规划应当依据国家规定的标准确定城市、村庄和集镇的建设用地规模。城市总体规划、村庄和集镇规划的建设用地规模不得超过土地利用总体规划所确定的建设用地规模。
在城市、村庄和集镇规划区内，城市、村庄和集镇建设用地应当符合城市规划、村庄和集镇规划。
第九条 洞庭湖与湘、资、沅、澧水系的综合治理规划，应当与土地利用总体规划相衔接。在洞庭湖与湘、资、沅、澧水系的管理和保护范围以及蓄洪滞洪区内，土地利用应当符合洞庭湖与湘、资、沅、澧水系的综合治理规划，符合行洪、蓄洪和输水的要求。
第十条 省、自治州、设区的市人民政府和地区行政公署编制的土地利用总体规划应当包括以下主要内容：
（一）土地利用现状和土地供需趋势分析；
（二）土地利用目标；
（三）土地利用结构调整和布局方案；
（四）各类、各区域用地控制指标；
（五）基本农田保护面积；
（六）实施土地利用总体规划的措施。
第十一条 县级人民政府编制的土地利用总体规划应当包括以下主要内容：
（一）土地利用总体规划目标和任务；
（二）土地利用现状、结构和区域布局；
（三）土地利用区的划分和土地用途的确定；
（四）基本农田保护区的划定；
（五）土地利用指标的分解；
（六）预留能源、交通、水利等重点建设项目用地；
（七）土地整理、复垦、开发、保护的阶段目标；
（八）实施土地利用总体规划的措施。
第十二条 乡（镇）土地利用总体规划应当依据上一级土地利用总体规划，按照土地利用总体规划编制程序，划分土地利用区，根据土地使用条件，确定每一块土地的用途，并由乡（镇）人民政府以书面形式公布到村、到组。
第十三条 土地利用总体规划的审批，按照《土地管理法》第二十一条的规定执行。其中，县级人民政府所在地的镇的土地利用总体规划由省人民政府批准，其他乡（镇）的土地利用总体规划由自治州、设区的市人民政府或者地区行政公署批准。
第十四条 县级以上人民政府应当将经批准的土地利用总体规划的土地利用目标，用地结构，耕地保护指标，城市、村庄和集镇建设用地规模，人均建设用地指标和近期重点建设用地安排等内容予以公布，并接受社会监督。

第三章 土地利用总体规划的实施
第十五条 各级人民政府应当按照国家对土地实行用途管制的要求，依据土地利用总体规划确定的土地用途，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护，确保本行政区域土地利用总体规划的实施。
任何单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的土地用途使用土地。
第十六条 各级人民政府应当加强土地利用计划管理，依据《土地管理法》第二十四条的规定，组织编制土地利用年度计划，并将土地利用年度计划的执行情况列为国民经济和社会发展计划执行情况的内容向同级人民代表大会报告。
第十七条 土地利用年度计划应当明确本行政区域农用地转用计划指标、耕地保有量计划指标、生态建设所需退耕用地计划指标、土地整理及未利用地开发指标和其他用地计划指标。
自治州、设区的市、地区和县（市、区）以及乡（镇）的年度农用地转用计划指标用完的，在该年度内批准机关不再办理农用地转用批准手续。
第十八条 各级人民政府应当依据土地利用总体规划编制基本农田保护和土地整理、复垦、开发等专项规划，并将专项规划指标分年度纳入土地利用计划实施。
第十九条 禁止毁坏森林、草场开垦耕地，禁止围湖造田和侵占江河滩地。对破坏生态环境开垦、围垦的土地，应当根据土地利用总体规划有计划、有步骤地退耕还林、还牧、还湖。
未利用地的开发应当在保护和改善生态环境、防止水土流失的前提下，经过科学论证和评估，经依法批准后方可进行。
第二十条 建设项目需要用地的，在可行性研究论证时，必须由土地行政主管部门依据土地利用总体规划、土地利用年度计划和建设用地标准对建设用地有关事项进行审查并提出意见。对不符合土地利用总体规划、没有土地利用年度计划指标的，有关部门不得办理有关手续，项目不得
开工建设。
第二十一条 建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，必须按照《土地管理法》第四十四条的规定办理农用地转用审批手续。
第二十二条 县级以上人民政府土地行政主管部门应当依据土地利用总体规划，参与审核城市总体规划、村庄和集镇规划，以及能源、交通、水利等基础设施规划，按照国家规定严格控制建设用地规模。
第二十三条 在土地利用总体规划制定前已经制定的城市总体规划、村庄和集镇规划的建设用地规模，超过土地利用总体规划确定的建设用地规模的，应当根据土地利用总体规划进行修改。
第二十四条 县级以上人民政府土地行政主管部门应当建立土地利用总体规划实施动态监测系统，开展土地利用总体规划实施情况的检查，查处违反土地利用总体规划的案件，并及时将检查结果和重大案件查处情况向同级人民政府和上级土地行政主管部门报告。

第四章 法律责任
第二十五条 违反土地利用总体规划确定的用途批准用地的，其批准文件无效，对非法批准用地的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。非法批准的用地应当收回，有关当事人拒不归还的，以非法占用土地论处。
非法批准用地给当事人造成损失的，应当依法承担赔偿责任。
第二十六条 土地管理部门和其他有关部门的工作人员在编制和实施土地利用总体规划工作中玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊、尚不构成犯罪的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第五章 附则
第二十七条 本条例自公布之日起施行。



1999年1月24日

【摘要】附带民事诉讼制度作为一项重要的诉讼制度在此次《刑事诉讼法》的修改过程中得到进一步完善。在司法实践中，虽然有完善附带民事诉讼制度来保护刑事被害人的合法权益，但是由于很多被告人没有偿还能力，这使我国的附带民事诉讼制度面临执行困境。本文着重从救助被害人的角度出发，通过分析笔者亲自办理的案件，提出建立我国刑事被害人国家救助制度的立法建议。
【关键词】刑事被害人；附带民事诉讼；国家救助
修改后的《刑事诉讼法》从原来的225条增加到290条，新法将“尊重和保障人权”写入了总则，这是04年将“国家尊重和保障人权”写入宪法后，第一次明确地将保障人权的规定写入部门法。新刑诉法“尊重和保障人权”的表现之一是在附带民事诉讼一章中增加了刑事附带民事诉讼财产保全制度和诉讼全程加强调解工作。以前的附带民事诉讼制度都是参照民事诉讼的有关规定，新刑诉法构建新的、独立的、有特色的附带民事诉讼制度有助于更好地维护被害人的合法权益。但是附带民事诉讼判决的执行困境，使我国的的附带民事诉讼制度形同虚设。
一、建立刑事被害人国家救助制度的必要性
《法制日报》报道，甘肃、宁夏审理的杀人、伤害等重特大刑事案件赔偿率不足10%；广州市两级法院近3年来的附带民事赔偿执行案件绝大部分以终止或中止的形式结案。 目前，刑事附带民事赔偿“空判”的普遍存在绝不是危言耸听，笔者近期代理的一起刑事附带民事诉讼案件使笔者更加强烈的体会到我国建立刑事被害人国家救助制度的紧迫性。
被告人郭某与死者宋某因相互敬酒问题发生争执，争吵宋某被捅伤导致死。法院经审理判决郭某赔偿宋某亲属186897元。后因郭某未主动履行笔者申请强制执行。在执行过程中，笔者了解到被告人确实没有履行能力：一家四口皆以种地为生，父亲患病需要常年花钱治疗。母亲和弟弟在家务农，郭某是家里的全部收入来源，其根本难以负担赔偿款。反观死者宋某，自幼失母，与父亲相依为命，其父亲患有多种慢性病，因生活拮据不敢住院，只能每天自己吃药缓解病情。每年种地的7000元收入连医药费都不够，作为家里唯一的收入来源，被害人的死亡使其父亲的生活陷入绝境，郭某的赔偿对于宋某亲属来说是一笔救命钱。
笔者代理的案件只是附带民事诉讼判决的执行难问题的冰山一角。马加爵杀人案、杨新海流窜杀人案、邱兴华杀人案等暴力犯罪的受害人几乎没有一个获得过被告人的赔偿，有的家庭因为遭受侵犯而一夜致贫，严峻的社会现实急切呼唤建立刑事被害人国家救助制度，以维护受害人的合法权益和社会的安定和谐。
二、建立刑事被害人国家救助制度的可行性
被害人及其家庭因遭受犯罪行为侵犯生活陷入困境，当犯罪人无法赔偿时就应当有第三方承担起救助义务。我国《宪法》规定国家尊重和保障人权。当公民的生存权受到侵害时，国家理应承担起保障公民人权的责任。国家责任理论要求国家主动承担起救助刑事被害人的义务。
国家责任的核心内容就是由于国家未能充分尽到抑制犯罪的义务和对国民的保护义务，因此要承担对刑事被害人的救助责任。首先，国家负有保护国民的人权的法定义务。我国《宪法》规定：国家尊重和保障人权。生存权是人权最基本的内容，没有生存权其他一切权利都无从谈起。因此，保护公民的基本生产生活是国家当然的法律责任。其次，当公民的生存权得不到保障时，国家有义务采取保障公民人权的措施。我国《宪法》规定：公民在年老、疾病或丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。根据国家根本法的基本理论，如果刑事被害人或其家属因遭受犯罪行为侵害，无法从加害人处获得赔偿，也无法通过其他途径获得救济，而导致自己或亲属的生活陷入困境，国家理应承担起对刑事被害人的救助义务。第三，从国际性法律文件看，对刑事被害人进行国家救助是一国应承担的国际义务。《被害人人权宣言》第12条规定：当无法从罪犯或其他来源得到充分的补偿时，会员国应设法提供金钱上的补偿。《宣言》13条规定：应鼓励设立、加强和扩大向受害者提供补偿的国家基金的作法。目前，我国已签署了该《宣言》，更应当制定并执行刑事被害人国家救助制度。
三、我国刑事被害人国家救助制度的发展现状
（一）地方立法的尝试
针对附带民事案件执行难的问题，我国各地区法院开展了广泛实践，其中代表性的有：1、山东省淄博市在2004年首创了全国刑事被害人经济困难救助制度；2、2006年6月2日北京市高级人民法院联合市民政局推出《解决执行难案件中困难人员生活救助问题的意见》，对于刑事附带民事赔偿案件中，符合城市及或农村低保待遇的北京市民可以申请各区县民政部门可按照市最低生活保障制度与临时救助政策给予救助；3、2007年11月19日《宁夏回族自治区刑事被害人困难救助条例》获得通过，这是我国首部以地方性法规的形式对刑事被害人进行司法救助；4、2009年4月29日江苏省无锡市人大常委会审议通过了《无锡市刑事被害人特困救助条例》，这是全国首创的地方性法规。
（二）地方立法的不足
我国部分地区已经建立的刑事被害人救助制度，对于维护被害人的合法权益是一种进步，但是现有的刑事被害人救助制度仍然存在明显的缺陷：
首先，缺乏统一的规范被害人救助行为的法律依据。虽然我国各地区都针对其具体情况制定了相关的地方性法规和规章，但是其执行标准的差异导致在具体案件的执行过程中出现了“同命不同价”的现象。比如，率先试点的淄博市规定：接受救助的对象是犯罪发生在淄博境内，政法机关对刑事加害人的处理程序合法、定罪准确、量刑适当的案件的刑事被害人本人及受养人，需要花费巨额医疗费用，而本人又无力支付等7个条件之一方可申请。北京市要求：具有本市正式户口，因人民法院在履行执行程序时涉及……刑事附带民事赔偿……案件中，依法查明被执行人确无或暂无履行法律义务的能力，而申请人生活困难、需要给予救助的人员。出台首个地方性法规的无锡市要求申请救助必须同时符合五个条件。对比上述三地的做法，我们可以看出对于同一刑事附带民事案件，三地的受害人可能得到三种不同的救助结果。针对这一情况我国立法及司法机关必须从社会公平正义的大局出发，制定全国统一刑事附带民事诉讼赔偿标准，维护社会公平正义。
其次，申请救助的程序繁琐。任何法律制度不仅要被实现，而且要以看得见的方式实现。申请救助的程序设定是必不可少的，但是利益的实现也要讲求效率。但是我国部分地区的救助程序存在繁琐、效率低下的问题。比如，淄博市的做法是判决作出后，若被害人家属得不到任何赔偿，其方可向法院申请，法院审核通过后由政法委向政府财政部门协调救助金的发放。整个救助程序没有对各部门的工作时间作出相应的规定。结果是，正义虽然得到了维护，但是迟到的正义乃是非正义。因此，在制定统一的被害人救助制度的同时，还应该对各部门的工作期限进行规范。
再次，救助金的来源比较单一。我国已经建立被害人救助制度的地区救济金主要靠政府拨款，资金来源的单一导致救助金额普遍偏低，有的地区救助金额甚至低于城镇低保水平。比如，淄博市救助资金主要来源于市财政拨款。笔者认为，我国无需完全依靠国家财政拨款，国家财政的90%主要来源于纳税人缴纳的税款，由财政拨款解决被害人的实际困难，无异于让国家为犯罪行为买单，加重了国家财政的负担。
最后，法律援助中心的职能没有充分发挥。我国大部分地区主要靠法院、政法委、财政部门互相协调解决被害人的救助问题。在司法实践中，申请国家救助的被害人基本都是经济困难的家庭，在诉讼过程中大部分被害人都会通过申请法律援助来维权，法律援助中心对被害人的家庭经济状况、案件的具体情况已经有全面的了解。而且法院作为审判机关，代替被害人申请国家补偿与其职能相悖。笔者认为我国建立被害人救助制度应该充分发挥法律援助中心的作用。
四、建立刑事被害人国家救助制度的构想
最高人民法院在部署2007年人民法院工作时就已提出了“研究建立刑事被害人国家救助制度” ，2009—2011年，我国司法机关共向25996名刑事被害人发放救助金3.5亿余元人民币，提供法律援助11593件 。由此可见，我国建立刑事被害人国家救助体系已经成熟。从保证刑事诉讼法的完整性和对被害人救助的有效性角度出发，我国应在借鉴各地区现有规范的基础上，制定单一的刑事被害人救助法规，并从以下几方面对我国的刑事被害人国家救助制度进行完善：
首先，统一救助对象及范围。我国作为一个人口众多的发展中大国，救助对象不可过宽，其内涵和外延必须有明确的规定。笔者认为，刑事被害人及其近亲属符合下列情形之一，方可申请国家救助：（一）因故意伤害（致死）、故意杀人、放火、爆炸、投放危险物质、抢劫、强奸、绑架等严重暴力犯罪造成死亡或伤残，无法通过诉讼及时获得赔偿，家庭生活陷入严重困难的；（二）因犯罪行为致伤、致残急需救治，而加害人无力赔偿或赔偿数额明显低于治疗需要支出的费用，本人又无力支付的；（三）因遭受犯罪行为丧失劳动能力，不能维持基本生活的，且无法从其他途径获得经济来源；（四）与被害人共同生活或者以其收入为主要生活来源的近亲属，因其遭受犯罪行为没有得到及时赔偿，家庭可支配收入低于当地最低生活水平的。
其次，简化申请救助手续，严格审查项目。鉴于我国的法律援助制度不断成熟，而且大部分经济困难的刑事被害人都申请了法律援助，对于刑事被害人的救助可以由司法局下设的法律援助中心负责具体实施。笔者认为，建立刑事被害人救助制度首先应建立由政法委牵头，法院、司法局及财政部门有关人员参加的刑事被害人救助委员会。政法委具有社会治安综合治理的职能，负责协调各部门的分歧或异议。在法院作出判决后，当事人可在判决生效后两年内随时提出救助申请，由救助委员会审查并决定是否救助，然后移交法律援助中心具体实施。必要时，被害人救助委员会可以举行听证会，审查证据的真伪，对存疑证据应当进行调查核实，然后做作出是否救助的决定。
再次，扩大刑事被害人救助金的来源。尽管我国财政收入每年都呈现10%以上的增长趋势，但是分配到各个部门后，我国财政每年都有几百亿的赤字，因此刑事被害人救助金不能全部依靠财政，我们应当拓宽资金的筹集渠道。笔者认为可以从没收犯罪人的违法所得、对犯罪人的罚没财产中按一定比例提取部分资金用于救助被害人，同时应广泛吸纳社会团体和个人的捐助来扩大资金的来源。只有当这三项资金不足以补偿被害人时，才有必要由国家财政给予适当投入。
最后，救助金额的确定应符合我国国情。鉴于我国的人口多、经济不发达的特殊国情，被害人救助金额的确定，应综合考虑以下几个因素：1、被害人受损害程度和生活状况；2、被害人在被害过程中的过错程度；3、被害人已经获得的赔偿数额。同时应规定最高限额与最低限额，既要考虑到政府的财政状况，又要考虑到城乡和地区差异。具体救助金数额的确定应以申请人经常居住地的最低生活保障待遇为准，由司法行政机关一次性发放。

注释：
1、孙永生、柴春元：《犯罪被害人国家补偿制度新探讨》，《人民检察》，2007年19期，第27-28页。
2、最高人民法院工作报告¬——2007年3月13日在第十届全国人民代表大会第五次会议上，载于http://www.npc.gov.cn/wxzl/wxzl/2007-03/16/content_362800.htm
3、《中国的司法改革》白皮书，载于http://www.gov.cn/jrzg/2012-10/09/content_2239771.htm。


注：本文发表于《法制与社会》2012年第11期。